关于《宁夏回族自治区农村扶贫开发条例》的解读

——访自治区扶贫办（移民局）负责人

2016年3月24日，自治区第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《宁夏回族自治区农村扶贫开发条例》（以下简称《条例》），并于5月1日起正式实施，标志着宁夏扶贫开发工作全面进入法治化、规范化时代，具有里程碑意义。《条例》的出台有何背景和历程？涉及哪些贫困群众关心的内容？体现出哪些宁夏特色？针对公众关心的热点问题，自治区扶贫办（移民局）负责人就《条例》颁布实施进行深度解读。

问：宁夏扶贫开发《条例》的制定出台有着怎样深刻的时代背景，走过哪些历程？

答：总的来说，《条例》是着眼时代背景应运而生，谋划细致、历程严谨。

党的十八大以来，中央高度重视扶贫开发工作，特别是党的十八届五中全会和中央扶贫开发工作会议，将扶贫开发提高到前所未有的高度，中央领导同志发表了系列重要讲话，形成了系统的扶贫开发战略思想和重大决策。自治区党委、政府始终把扶贫开发作为宁夏全面建成小康社会的重中之重，自治区领导多次深入贫困地区调查研究，强力推进百万贫困人口扶贫攻坚战略，取得了显著成效。中央扶贫开发工作会议以来，自治区党委、政府作出了力争提前实现“两个确保”的重大决策部署，脱贫攻坚进入了决战决胜阶段，时间紧迫，任务艰巨。但是，我区的扶贫开发工作，无论是建立专项、行业、社会“三位一体”的大扶贫格局，还是扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准等，主要还是靠行政手段来推动，未能从法律层面予以规范和固化。

党的十八届四中全会部署了全面推进依法治国战略。《宁夏回族自治区全面推进依法治区的实施意见》强调，要围绕建设富裕宁夏，加强扶贫开发等方面的地方立法。《条例》于2014年9月申报立项，依照立法程序，历经调查研究、草案起草、征求意见、政府审定、人大审议等多个环节。自治区党委、人大、政府、政协高度重视扶贫立法，李建华书记多次作出重要批示和指示，刘慧主席召开政府常务会议研究审定《条例（草案）》，自治区人大常委会对《条例（草案）》进行了三次审议，自治区人大和自治区政协在扶贫立法上开创了立法协商先例。《条例》于5月1日起正式实施，可以说是恰逢其时，既是打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会所需，又是推进依法行政之要，更是贫困群众所盼。

问：中央决定到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全都摘帽，解决区域性整体贫困。自治区提出提前两年实现“两个确保”脱贫目标。请您谈谈，在脱贫攻坚决战决胜时期，出台《宁夏农村扶贫开发条例》有什么现实意义。

答：这个《条例》是我区第一部针对农村扶贫开发的地方性法规，标志着我区扶贫开发正式驶入规范化、法治化轨道，具有里程碑式的意义，对于提高贫困地区、贫困农户的自我发展能力，促进贫困人口公平参与发展全过程，共享发展改革成果，有着重要的推动作用。

我区扶贫开发始于1983年，根据不同时期的扶贫标准，我区累计减少贫困人口290多万人。其中2011年以来，我区组织实施百万贫困人口脱贫攻坚战略，打好35万人生态移民和65万人就地脱贫两场硬仗，建档立卡贫困人口从2011年的101.5万人下降到2015年的58.12万人，贫困发生率由2011年的25.6%下降到2015年的14.5%。中南部地区农民人均纯收入连续四年增长率高于全区平均水平2个百分点。

目前我区剩余的贫困人口，规模不是很大，但自我发展能力弱，脱贫难度大。据统计，患有大病、长期慢性病、残疾人口占14.9%；60岁以上、低保、五保人口占32.4%；在校学生16.2%；土地不足、缺技术、缺劳动力、缺资金的占63.4%；无安全饮用水的占15.1%，居住危房的占29.6%。特别是初中及初中以下文化程度人口占87.7%，文化程度低，只能从事传统的农业生产和简单的务工，收入低而不稳。所以说，我区扶贫开发到了攻坚、拔寨、啃硬骨头的阶段。

自治区党委、政府决定，宁夏要在2018年实现现行标准下的58.12万农村贫困人口全部脱贫、800个贫困村全部销号、9个贫困县全部摘帽，时间紧、任务重，必须凝聚全社会力量，实施脱贫攻坚。《条例》贯彻了依法治国、依法治区战略思想，从法律上明确各级组织和领导的责任，明确了部门和社会组织的责任，明确了检查、考核、评估与问责机制，有利于形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫共同推进的“大扶贫”局面，有利于举全区之力打赢脱贫攻坚战，确保我区与全国同步建成全面小康社会。

问：据了解，《宁夏农村扶贫开发条例》贯彻了十八大以来中央、自治区关于扶贫开发的新要求，借鉴了兄弟省区的经验，结合了自治区的实际，请您说说这个《条例》有什么亮点和特点。

答：可以用“新”、“实”、“特”、“全”四个字概括《条例》的特点和亮点。

“新”就是贯彻了中央和自治区关于扶贫开发的最新要求。

一是据我们掌握的情况，在宁夏之前，已有13个省市区颁布了农村扶贫开发条例，有的是十八大之前的，有的是中央扶贫开发工作会议之前的。在《宁夏农村扶贫开发条例》的形成过程中，中央召开了十八届五中全会、扶贫开发工作会议，习近平总书记发表了系列重要讲话，中共中央、国务院印发了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》、中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，这是扶贫立法难得的机遇。正因为如此，我区的《条例》较好地贯彻了党的十八大及十八届三中、四中、五中全会精神和中央扶贫开发工作会议精神，较好地贯彻了习近平总书记及中央领导关于扶贫开发的重要论述、讲话和指示精神。

二是在《宁夏农村扶贫开发条例》的形成过程中，自治区党委、政府出台了《关于力争提前两年实现“两个确保”脱贫目标的意见》，《条例》将相关内容吸纳作为法律条款，如：第十八条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十四条，体现了自治区“五个一批”（通过发展生产脱贫30万人，通过易地搬迁脱贫8万人，通过生态补偿脱贫1万人，通过发展教育脱贫4万人，通过社会保障兜底脱贫15万人）的精准扶贫举措；第五条规定各级人民政府主要负责人是农村扶贫开发工作的第一责任人；第四十一条规定将扶贫开发目标完成情况作为对同级相关部门和下级人民政府考核评价的内容。对国家和自治区批准列入脱贫计划的，在规定时限内，未实现脱贫的贫困县、贫困村，按照规定对主要负责人进行问责，等等。这些都体现了新时期扶贫开发的最新精神。

“实”，就是从自治区实际出发，因地制宜，这也是《条例》能够在自治区第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上全票通过的主要原因。

一是在《条例》的形成过程中，自治区人大法制委员会、法制工作委员会和农业与农村工作委员会、政府法制办、扶贫办先后到5市、11个县（区）做了大量调查研究，直接深入到村组、农户摸实情，通过各种形式广泛征求吸纳了各地、各部门及社会各界的意见和建议，紧密结合了宁夏实际。

二是全面系统总结了我区30多年来扶贫开发工作经验，将易地扶贫搬迁、整村推进、金融扶贫、互助资金、技能培训、劳务输出、教育扶贫、闽宁协作、部门帮扶等成功实践写进了《条例》。

三是针对我区扶贫部门是协调议事机构、部分市县区挂靠其他单位、部分乡镇缺乏扶贫专干的实际情况，第六条规定“县级以上人民政府农村扶贫开发机构负责本行政区域内农村扶贫开发的综合协调和监督管理，具体负责专项扶贫，协调指导行业扶贫和社会扶贫工作。”“贫困县的乡、镇人民政府应当配备专职扶贫开发工作人员。”

“特”，就是与兄弟省区农村扶贫开发条例相比，有许多比较独特的条款。

一是强化了规划引领意识。我区《条例》不仅将“规划引领”作为一条原则，而且把规划、计划单列一章，规定“农村扶贫开发规划和计划是申报和批准农村扶贫开发项目、安排农村扶贫开发资金、整合行业资源、检查验收农村扶贫开发工作的重要依据。”“农村扶贫开发规划和计划经批准后，任何单位和个人不得擅自变更”。这样规定，可以防止“规划规划，墙上一挂”现象的发生，也可以避免在执行规划中的随意性。

二是进一步明确了“四到县”机制。2014年开始，我区实行扶贫开发权力、责任、任务、资金“四到县”工作机制，由县（市、区）根据当地实际，自主做好进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作，调动了各地的积极性、主动性和创造性。今后，只有坚持和完善“四到县”工作机制，才能将“县区党委和政府承担主体责任，书记和县长是第一责任人”的责任落到实处。

三是在贫困村、贫困户确认中，为农民朋友设置了法律援助通道。贫困村和贫困户的确认，是实施精准扶贫、精准脱贫的前提，也是精准扶贫、精准脱贫必须解决好的焦点和难点。为避免在扶贫对象确认中走过场或弄虚作假、玩忽职守，《条例》第十条规定村民或者有关人员对贫困村、贫困户确认有异议的，可以在公示期内向村民委员会或者乡、镇人民政府提出，村民委员会或者乡、镇人民政府应当在七日内予以答复。特别规定对村民委员会或者乡镇人民政府答复不服的，“可以分别向乡、镇人民政府或者县（市、区）人民政府提出复核申请，乡、镇人民政府或者县（市、区）人民政府应当在十五个工作日内进行复核答复。”比其他省区的扶贫条例，多设置了一条向更高一级组织反映的渠道。

四是把金融扶贫作为一条重要措施写入《条例》。针对贫困户发展生产缺资金、贷款难等问题，我区2006年开始实施互助资金项目，2012年开始实施千村信贷，2014年又开始实施“金扶工程”，2015年累计发放扶贫贷款达140亿元，有4.4万户建档立卡贫困户得到了贷款支持，为农民持续增收、脱贫致富奠定了坚实基础。我区金融扶贫工作得到了国务院扶贫办高度评价和充分肯定。在总结这些经验和成效的基础上，《条例》在第二十八条，专门对互助资金及金融扶贫作出规定。

五是体现了中央关于“通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批”的精神。第二十四条规定“县级以上人民政府应当建立完善与农村扶贫开发相衔接的农村养老保险、医疗保险、最低生活保障和特困人员供养等社会保障制度。对因灾因病等陷入暂时性贫困的农户提供救助。将丧失劳动能力、无法通过实施扶贫项目和就业实现脱贫的贫困人口纳入最低生活保障体系，并提高农村低保标准。”

六是规定了精准扶贫精准脱贫的基本要求。第十七条规定“县级以上人民政府应当按照扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的要求，统筹推进专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫，整合使用各类农村扶贫资源，促进贫困地区和贫困户脱贫致富。”

七是强化了对扶贫开发工作的考核和责任追究。第五条规定“各级人民政府主要负责人是农村扶贫开发工作的第一责任人。”第四十一条规定“县级以上人民政府应当将农村扶贫开发工作纳入绩效考核评价体系，将扶贫开发目标完成情况作为对同级相关部门和下级人民政府考核评价的内容。”“对国家和自治区批准列入脱贫计划的，在规定时限内，未实现脱贫的贫困县、贫困村，按照规定对主要负责人进行问责。”

八是《条例》第四十二条规定了扶贫部门在监督检查时能够采取的措施。这既是对扶贫部门的授权，也是对扶贫部门的约束。在其他13省区扶贫条例中，只有黑龙江省农村扶贫开发条例有这样的规定。

“全”，就是全面。

《条例》共八章四十九条，对涉及扶贫开发的各个方面都作出明确规定。第一章阐述了制定条例的目的、适用范围，规定了扶贫开发的原则、责任主体、部门及乡镇和村民委员会的职责、社会组织的责任。第二章明确了扶贫开发范围、标准、主要扶持对象，规定了贫困村、贫困户确认程序。第三章规定了扶贫规划的地位和作用，强调了规划、计划的严肃性。第四章是《条例》的主体，对产业扶贫、技能培训、移民搬迁、生态保护、教育扶贫、医疗救助、社会保障、科技服务、文化建设、基础设施建设、金融扶贫、社会扶贫、结对帮扶等方面的工作作出规定。第五章对项目和资金管理作出规定。第六章规定了监督检查和考核评价，以及考核、评价结果的运用。第七章规定了违反《条例》的法律责任。第八章明确本《条例》自2016年5月1日起施行。

问：《条例》第十二条规定“农村扶贫开发机构应当按照国家和自治区确定的扶贫、脱贫标准，建立精准扶贫台账”，请问扶贫标准和脱贫标准是怎么一个标准？

答：扶贫标准包括贫困户和贫困村两个方面的标准。

我们经常讲的扶贫标准，是针对贫困户的扶贫标准，这个标准是根据经济社会发展状况和物价指数进行调整的。最早的扶贫标准是1985年制定的农民人均纯收入低于206元，2010年为1274元，期间经过多次调整。2011年，中央决定将2010年不变价的农民人均纯收入2300元作为国家新的扶贫标准，沿用至今。比如，2014年建档立卡时，以2013年农民人均纯收入2736元（相当于2010年2300元）的国家农村扶贫标准识别贫困户。也就是说，凡2013年农民家庭人均纯收入低于2736元的，均作为建档立卡扶贫对象。还有一个识别贫困村的标准，2014年我们搞建档立卡时，贫困村识别原则上按照“一高一低一无”的标准进行。就是行政村贫困发生率比全区贫困发生率高一倍以上，行政村2013年全村农民人均纯收入低于全区平均水平60%，行政村无集体经济收入。

脱贫标准比扶贫标准复杂一些。今年1月，自治区扶贫开发领导小组印发了《全区贫困县、贫困村、贫困户精准脱贫退出方案》，明确了贫困户、贫困村脱贫标准。

贫困户脱贫标准：贫困人口退出以户为单位，通过有效扶持，该户年人均可支配收入稳定超过国家扶贫标准，达到“三不愁、四保障”（不愁吃、不愁穿、不愁冬季取暖，保障义务教育、基本医疗、住房和安全饮水），贫困户有一到两项增收产业，家庭主要劳动力掌握1—2门实用技术，有安全住房和安全饮水，家庭人口全部参加合作医疗，冬季取暖有保障，贫困家庭学生完成义务教育后，无因贫辍学学生即可脱贫。

贫困村脱贫标准：贫困发生率下降到5%以内，达到“五通八有”目标即可视为脱贫，从“贫困村”中退出。

五通：通路（行政村通沥青、水泥路，自然村道基本实现硬化或砂砾化）、通水（自来水入户问题基本解决，缺水地区干旱季节，能到就近的人饮工程点取水)、通信息（行政村通宽带，自然村通信信号全覆盖）、通广播电视（自然村广播电视全覆盖，实现广播电视户户通）、通客车（行政村通客车）。

八有：有增收的支柱产业（按照宜种则种、宜养则养的原则，贫困村有一到两项增收产业项目，户均有“5·30”养殖和特色种植产业项目）、有经济合作组织（有1—2个能带动和帮助贫困户发展生产的经济合作组织）、有综合服务网点（有为农户提供种植养殖技术、良种良育服务的农技或畜牧服务点、有从事零售业务的超市、便利店和经销农资的商店、有条件的应有电商扶贫网点和金融代办点）、有文化体育活动场所（有农家书屋、体育健身器材和文化活动场地）、有标准卫生室(基本医疗设备、药品配备齐全，有取得县级以上卫生主管部门发放行医资格证的合格医生，新型农村合作医疗参合率达到100%）、有集体经济收入、有团结干事的两委班子（班子健全、带动群众致富能力强、村规民约行之有效，群众对两委班子满意度达到80%以上）、有驻村工作队（群众对驻村工作满意度达到80%以上）。