关于《农村公路条例(征求意见稿)》的起草说明
为贯彻落实习近平总书记等中央领导同志对“四好农村路”重要指示批示精神，全面推进“四好农村路”建设，建立健全农村公路法律保障体系，依法落实地方政府主体责任，保障资金供给，服务乡村振兴战略，今年交通运输部启动了《农村公路条例》(以下简称《条例》)起草工作，现就有关事宜说明如下：
一、《条例》的必要性
起草《条例》一是贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神的迫切需要。总书记指示要求交通运输部等有关部门和各地区要从实施城乡振兴战略、打赢脱贫攻坚战的高度，进一步深化对建设农村公路重要意义的认识，聚焦突出问题，完善政策机制，既要把农村公路建好，更要管好、护好、运营好，为广大农民致富奔小康、为加快推进农业农村现代化提供更好保障。落实总书记系列重要指示批示，我部已印发部令《农村公路建设管理办法》《农村公路养护管理办法》，出台了《“四好农村路”督导考评办法》《关于创建“四好农村路”全国示范县的实施意见》等规范性文件。从各地农村公路实践看，行业部令及规范性文件的适用范围是有限的，从明确地方政府和有关部门职责，落实地方政府主体责任、保障农村公路投资供给等方面，需要在法制建设上进行完善，建立具有普遍约束力的农村公路法律法规，制定《条例》成为必然选择。
二是推进农村公路依法治理的必然要求。今年以来，我部着手推动修订《中华人民共和国公路法》，将村道纳入调整范围，明确农村公路的概念、对村道进行定义等，但是这些修订，难以体现农村公路法律关系的特殊性、系统性，难以解决农村公路资金严重不足、地方政府主体责任难以落实、农村公路建设程序复杂、农村公路安全运营隐患多等问题。同时《中华人民共和国公路法》和《公路安全保护条例》以调整交通运输行业管理为主，规范公路管理机构行使管理和养护职责。基于农村公路的特点，县级人民政府为责任主体，鼓励村民自治组织参与管理，对调整县级、乡级人民政府职责，细化和完善农村公路各项制度建设，推进农村公路依法治理，制定《条例》成为必然要求。
三是推进农村公路高质量发展的客观需要。目前，通过实施建制村通硬化路工程，解决了广大农村“出行难”问题，实现了“走得畅”。但与服务乡村振兴战略，推进农业农村现代化的要求相比，还存在不适应的问题，需要通过立法，统筹农村公路规划，拓展服务功能，鼓励将农村公路与农业产业园区、乡村旅游整体规划和建设，鼓励农村公路应用新技术、新材料，充分利用旧路资源以及废旧材料，推动资源循环利用。制定《条例》为推动农村公路高质量发展提供了制度保障。
四是坚持以人民为中心发展思想的具体实践。村道占全国农村公路总里程的57%，直接服务广大农村5亿农民群众。目前，全国已有13个省份通过了地方《农村公路条例》，地方实践充分证明农村公路立法符合群众的迫切需要。《条例》通过加强县级党委及党的农村基层组织的领导，完善工作机制，明确村民委员参与村道管理的法律地位，健全“群专结合”的农村公路养护制度，支持将农村公路管理和保护纳入村规民约，进一步完善农村公路体制机制，充分发挥中国特色社会主义制度优势，将以人民为中心发展思想落实到农村公路发展实践中。
二、《条例》的起草过程
交通运输部从党的宗旨和执政为民的高度，充分认识《条例》起草的历史重要性，抓紧推进《条例》起草工作。
今年以来，先后组织召开《条例》起草工作座谈会听取各地意见，了解地方情况，梳理《条例》拟解决的主要问题，明确《条例》起草的原则、主要内容以及基本框架，开展书面调研，组织部分全国人大代表专题调研农村公路，向全国各省交通运输主管部门征求意见，邀请社科院以及相关专家进行研讨，在全国“四好农村路”管理现场会听取各省和地方意见，征求相关部委及单位意见。经过座谈讨论、调查研究、专家咨询、征求意见和专题审议，形成《条例(征求意见稿)》。
三、《条例》主要内容
《条例》共分总则、建设、养护、管理、运营、法律责任和附则七章，共五十四条。
总则一章，主要是明确主体责任、职责分工，确定农村公路适用范围和基本原则，构建资金保障体系。确定了服务乡村振兴，坚持建养管运并重原则，建立党的领导、政府主导，农村公路目标责任制和绩效管理的体制机制。确定县级人民政府农村公路主体责任的法律地位。健全各级政府公共财政投入为主的预算保障机制。重点解决地方政府主体责任难以落实、农村公路资金难以保障等问题。
建设一章，主要是明确农村公路规划原则、编制要求和计划管理，建立完善农村公路建设管理制度。强调规划包括资金筹措情况，加强规划与计划的衔接，实行“先建后补”“以奖代补”等投资奖补政策。实行项目业主责任制，授权地方简化农村公路建设程序和制定地方技术标准。明确村道建设使用土地在未利用地和农用地范围内调剂解决。加强农村公路建设项目质量安全监督，实行合同管理，鼓励采用政府和社会资本合作、设计施工总承包、建设与一定时期养护任务整体发包的建设管理模式。重点解决农村公路建设程序复杂、土地征迁难和建设管理不规范等问题。
养护一章，主要是明确地方政府和相关部门的养护职责，建立养护制度。明确农村公路养护资金纳入县级政府预算保障，县级交通运输主管部门建立农村公路养护管理制度。鼓励设置公益性岗位等多渠道吸纳农民参与日常养护。加强农村公路桥梁和隧道安全管理养护，规范养护作业，要求制定应急预案，规定修复和抢通义务。争取养护机械支持政策，完善养护临时用地等保障措施。重点解决农村公路养护能力不足和权责不明等问题。
管理一章，主要是依法实行“路长制”，明确农村公路执法主体，解决村道管理空白。具体规定了县级、乡级人民政府农村公路管理和保护职责。规定村道管理和保护工作纳入村规民约。落实农村公路行政执法单位法定职责。划定村道公路用地和建筑控制区，明确村道保护措施。强化乡道、村道治超管理，路域环境整治。重点解决农村公路管理不到位，尤其是村道保护主体不明确、制度不健全等问题。
运营一章，主要是明确农村客运属于基本公共服务、具有公益属性，强调各级人民政府应当扶持农村客运发展、扶持偏远山区和贫困地区农村物流发展，县级人民政府应当保障具备条件的建制村开通农村客运并连续运营。具体规定了农村客运和农村物流发展规划编制要求，明确建立农村客运通行条件联合审核机制和农村运输安全运营协同监管机制，灵活采取多种农村客运运营组织形式，引导农村物流资源整合等内容。
法律责任一章，主要是构建农村公路责任追究体系。具体规定了对单位和个人责任追究制度，明确处罚措施，解决执法空白。重点解决现行法律法规中农村公路执法难、执行不到位等问题。
四、几个问题的说明
(一)总体框架。按照“四好农村公路”要求，《条例》主要按照建设、养护、管理、运营四方面分别设立章节表述。运营内容上主要侧重于公共服务和安全审核。
(二)村道范围。根据《农村公路管理养护体制改革方案》(国办发〔2005〕49号，以下简称49号文)，村道纳入公路范畴。本次《条例》将纳入农村公路规划作为界定村道的必要条件。
(三)落实主体责任。根据《中华人民共和国公路法》，乡级人民政府负责本行政区域内的乡道建设和养护工作。按照49号文，县级人民政府是本地区农村公路的责任主体。具体到县、乡、村道管理职责不清。《条例》规定县级人民政府是本行政区域内农村公路工作的责任主体，乡级人民政府在县级人民政府确定的职责范围内具体负责本行政区域内的乡道、村道的相关工作，并指导、组织村民委员会参与村道的相关工作。针对县级政府财力不足难以履行职责问题，《条例》规定，市级以上人民政府应当建立农村公路资金补助机制，并结合县级财政支出能力、农村公路里程和物价等因素及时调整农村公路资金政策。
(四)突出中国特色。村道的公益性最为突出，贴近农民日常生产生活，村道建管养应充分发挥村组织和农民的力量。实践证明，农村各项事业离不开党的领导。《条例》规定，农村公路工作应当纳入地方政府“三农”工作统筹规划，县级党委及党的农村基层组织应当加强农村公路工作的组织领导，支持和鼓励村民委员会将农村公路管理和保护纳入村规民约，鼓励通过设置公益性岗位等多渠道吸纳当地村民从事日常养护，提供就业渠道，为促进农村公路事业发展建立中国特色的管理模式。
(五)强化资金保障。农村公路资金投入不足问题突出，稳定资金来源，加强资金管理，是《条例》重点解决的问题。《条例》规定，县级人民政府应当将农村公路建设、养护、运营中政府所承担的资金以及管理机构和人员经费纳入政府一般公共预算。农村公路规划应当充分考虑政府财力，包含资金筹措情况等。
(六)完善建设程序。农村公路项目分散，单个项目规模小，施工工艺简单，简化农村公路基本建设程序符合农村公路发展客观实际。《条例》规定，已列入农村公路规划的项目可以直接开展设计，授权地方，由省级人民政府制定农村公路建设程序，为地方政府简化程序提供法律依据。
(七)明确土地政策。根据《中华人民共和国土地法》《中华人民共和国公路法》，县道、乡道建设使用土地属于“建设用地”。对于村道建设使用土地目前各地按照“农用地”政策执行。《条例》规定，村道建设使用土地由县级、乡级人民政府在未利用地和农用地范围内按照有关规定统筹解决，为村道用地政策提供法律依据。
(八)阐明技术政策。农村公路尤其是村道交通量小，现行四级公路单车道按照年均日设计交通量400辆考虑，超出通村公路实际需要，存在一定的供给过度问题。基于此，按照《中华人民共和国公路法》规定，公路建设必须符合公路工程技术标准，《条例》授权地方省级政府制定地方农村公路技术标准，解决农村公路地方技术标准供给不足的问题。
(九)加强安全保护。为落实县级、乡级人民政府管理和保护职责，《条例》规定，县级人民政府应当依据规定确定农村公路保护的行政执法单位，县级人民政府应当加强农村公路超限运输行为的治理，保护农村公路安全;乡级人民政府在县级交通运输主管部门指导下，可以根据农村公路安全保护需要，在乡道、村道上设置限高、限宽设施，并设立警示标志。开通农村客运，应当对途经公路技术条件、交通安全设施状况、车辆技术要求及匹配情况进行联合审核。
(十)构建治理体系。近年，部分省份推行“路长制”，成为提高农村公路治理能力的成功范例。《条例》规定，农村公路管理实行县级、乡级人民政府行政首长负责制，实行农村公路工作目标责任制和绩效管理;县级人民政府应当统筹安排农村公路路域环境的整治，建设美丽农村交通环境;鼓励设立农村公路爱路护路日，增强全社会爱路护路意识。
