关于《淄博市房地产开发经营管理条例
(草案)》的情况说明
—2017年6月29日在市第十五届人大常委会第六次会议上
市住房和城乡建设局局长 王树银
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，现就《淄博市房地产开发经营管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)的有关情况作如下说明：
一、立法的必要性
近年来，我市房地产业保持快速健康发展，为经济社会发展和城建事业做出了积极贡献。但是，房地产市场出现的一些新情况、新问题、新矛盾不容忽视。一是上位法适用性较差。目前，房地产管理部门主要依据《城市房地产开发经营管理条例》和《山东省城市房地产开发经营管理条例》进行市场管理，但这两部法规制定时间较早，很多规定已不能适应实际工作需要。二是违法违规问题突出。有的开发项目建设手续不齐全就违法开工建设;有的开发项目不严格执行审批的规划，随意修改变更;有的开发项目未取得预售许可就收取定金、预订款;有的开发项目不经竣工综合验收就随意交房。三是市场监管措施薄弱，开发建设过程监管缺少有效措施，商品房交付使用环节缺失监管，交付使用产生的纠纷逐年增多。四是企业诚信经营意识有待提高，信用体系尚不完善，因企业侵害消费者合法权益引发的投诉上访案件时有发生。另外，近年来我市在房地产开发经营管理方面形成的一些好的经验做法，也需要上升到法规层面，为下一步做好市场监管提供法制保障。因此，通过地方立法解决房地产开发经营管理中存在的突出问题，是非常有必要的。
二、《条例(草案)》的起草过程
按照市人大常委会地方立法计划，2016年，市住房城乡建设局在调查研究的基础上，起草了《条例(草案)》送审稿送市政府法制办。今年以来，市政府法制办与市住建局就《条例(草案)》送审稿进行了多轮集体讨论修改，书面征求了市直相关部门意见。4月12日，通过市政府法制网向社会公开征求意见。4月18日，召开了部分房地产开发企业座谈会。4月19-20日，赴桓台县、临淄区听取区县意见建议。4月27日，通过《淄博晚报》就条例拟重点解决的问题向社会作出公开说明并征求意见。因该条例被省政府法制办列为本年度对地市立法指导项目，4月下旬又征求了省住房城乡建设厅、山东大学和山东建筑大学专家意见。综合各方意见建议，并借鉴重庆、三亚等城市的立法成果，形成《条例(草案会签稿)》。6月初完成部门会签，6月12日向分管副市长做了汇报，形成提请本次会议审议的《条例(草案审议稿)》。
三、立法的总体思路
《条例(草案)》的总体思路是：依据国家、省、市有关法律、法规和政策，立足我市实际，将近年来开发经营管理实践中形成的好经验、好做法上升到法规层面;坚持问题导向和目标导向，把握放管结合，加强事中事后监管，着眼解决房地产开发经营中的突出问题;主动适应改革新常态，积极借鉴外地先进经验，为我市房地产开发经营管理改革创新提供法制保障;坚持以民为本，维护消费者合法权益。
四、需要说明的主要内容
《条例(草案)》主要依据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《山东省城市房地产开发经营管理条例》等法律法规制定，包括总则、房地产开发企业、房地产开发建设、房地产经营、法律责任和附则六章，共五十一条。
(一)关于管理体制。根据一事由一个部门主管的原则，《条例(草案)》明确由市、区县住房和城乡建设行政主管部门负责全市房地产开发经营的监督管理工作，具体工作由房地产综合开发管理机构承担。考虑到目前房地产经营方面的主要职责由房产管理机构负责，《条例(草案)》还明确市、区县房产管理机构依法负责本行政区域的房地产经营的具体工作(第四条)。
(二)关于开发企业管理。《条例(草案)》对开发企业设立、资质延续、资质变更、分立合并、统计报送、售后服务、外来企业登记等做出明确规定，目的是确保对开发企业的管理有法可依(第七条至第十二条、第十五条、第十六条)。
(三)关于企业信用管理。当前，房地产市场信用缺失比较严重，企业违法违规行为较为普遍。《条例(草案)》规定，建立房地产开发企业信用信息档案，定期进行信用评价，并向社会公布(第十三条)。对严重失信房地产开发企业设立黑名单制度，健全联动响应和约束惩戒机制，对列入失信名单的开发企业和主要投资人，参照《中共中央办公厅关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》的要求，在市场准入、项目立项、资质管理、融资、用地、开发建设、商品房预售、政府购买服务等方面予以限制(第十四条)。
(四)关于项目开发过程监管。为进一步规范房地产开发建设行为，《条例(草案)》制定了一系列项目全过程监管措施。
一是强化建设条件意见书的作用。土地招拍挂之前，住建部门对开发企业资质等级、基础设施和公共服务设施的建设要求、产权界定、建筑节能等提出建设条件意见，作为土地出让的前置条件(第十八条)。
二是实行开发建设方案管理。借鉴其他城市经验，企业在项目开工前制定开发建设方案，明确项目开发期数、开工竣工时间、开发进度，明确小区基础设施和公共服务设施建设时序、交付使用时间等。通过开发建设方案，加强对项目建设的事中、事后监管(第十九条)。
三是建立项目资本金制度。借鉴青岛、重庆、三亚等地市的做法，《条例(草案)》设立房地产开发项目资本金制度，资本金专项用于项目工程建设。资本金制度可从源头上确保工程建设资金，避免出现烂尾工程(第二十条)。
四是对交房条件做了统一规定。《条例(草案)》规定，开发项目取得竣工综合验收备案证明后，方可交付使用。对交房条件做出统一规定，可以避免开发企业将未进行竣工综合验收或竣工综合验收不合格的房屋交付业主使用，防止配套不全、不完善、不同步的问题(第二十七条)。
五是建立交房告知、公示制度。《条例(草案)》规定，商品房交付5日前，开发企业应当书面告知房地产综合开发管理机构，并在交房现场显著位置公示项目各项验收合格证明材料(第二十八条)。通过交付使用告知和公示制度，便于买房者知情，有利于监督、规范企业交付行为，减少纠纷，维护购房者权益。开发企业交付商品房时，还应当向买受人提供商品住宅使用手册(第三十九条)。
(五)关于专营配套设施建设。开发实践中，开发企业与专业经营单位配合不畅、配套施工滞后的问题较为普遍，既有专业经营单位不签订或者不履行合同，随意延误工期的问题，也有开发企业对专营配套设施建设节点把握不到位、不积极配合专业经营单位配套建设的问题。根本原因是双方为各自利益相互推诿、扯皮。为解决这一问题，《条例(草案)》规定，开发项目基础设施和公共服务设施应当与主体建筑同步规划设计、同步建设、同步交付使用(第二十四条)。项目开工前，开发企业应当会同专业经营单位进行图纸会审，并分别签订配套设施建设合同。专业经营单位应当根据开发项目整体进度，按照合同约定时限完成配套设施建设。开发企业应当提供专业经营配套设施施工的必要条件(第二十五条)。
(六)关于加强经营管理。《条例(草案)》通过设立禁止、证明明示和约束条款，着重解决未取得预售许可违规预售、虚假宣传、不明码标价、不使用制式合同或利用补充条款侵害买受人合法权益等问题(第三十一条、第三十三条至第三十六条)。
(七)关于法律责任。根据《条例(草案)》有关内容，对相应违法行为设定了法律责任。明确违法处罚行为，确保违法必究，加大企业违法成本(第四十条至第五十条)。
以上说明和《条例(草案)》，请审议。
淄博市人大法制委员会
关于《淄博市房地产开发经营管理条例
(草案)》审议结果的报告
—2017年8月31日在市十五届人大常委会第八次会议上
市人大法制委员会副主任委员 吴宗乐
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
6月29日，市十五届人大常委会第六次会议对《淄博市房地产开发经营管理条例(草案)》(以下简称条例草案)进行了初次审议。常委会组成人员总体认为，为规范房地产开发经营行为，加强房地产开发经营管理，维护当事人合法权益，保障和促进房地产业的健康发展，制定这个条例很有必要。同时，也提出了一些修改意见和建议。会后，法工委会同市人大城环委工作室、市住建局和市房地产开发办，根据常委会组成人员、城环委的审议意见，对条例草案进行了修改，并将修改后的条例草案印发市有关部门、区县人大常委会(高新区、经济开发区、文昌湖区管委会)、立法咨询专家等征求了意见;通过媒体、网站公开征求社会意见。同时，印送省人大法工委征求省直有关部门的意见。7月下旬，法工委赴高青、张店调研，征求了基层有关单位和市人大代表的意见;7月28日，法工委组织召开协调会，就条例草案有关条款征求了市住建、国土、房管、规划等部门意见;8月7日至11日，根据省人大法工委、省直有关部门以及上述各方面提出的修改意见，法工委组织相关部门对条例草案再次进行了集中研究修改。8月17日，法制委召开会议，对修改后的条例草案进行了统一审议，形成了条例草案修改稿。经主任会议研究，决定提请本次常委会会议审议。现将审议结果报告如下：
一、城环委、有的常委会组成人员、市直部门提出，关于房地产开发企业开发项目应当与其资质相适应的问题，条例草案未作规定，建议增加。修改时，采纳了这一意见，在条例草案第七条中增加一款，作为第二款，内容为：“房地产开发企业应当按照国家和省有关规定，承担与其资质等级相应的房地产开发项目。”同时，设定相应的处罚内容，作为条例草案修改稿第四十二条，内容为：“违反本条例第七条规定，未取得资质等级证书或者超越资质等级从事房地产开发经营的，由住房城乡建设行政主管部门责令限期改正，处五万元以上十万元以下的罚款;逾期不改正的，由工商行政管理部门吊销营业执照。”
二、有的常委会组成人员和立法咨询专家提出，条例草案第八条虽然对房地产开发企业暂定资质证书延续申请作了规定，但是未对延续期限作出明确规定，建议明确。修改时采纳这一意见，根据省住建部门的有关政策规定，在条例草案第八条第二款中增加了相应内容：“暂定资质证书延续期限不得超过三年。”
三、有的常委会组成人员提出，被依法吊销、注销资质证书的房地产开发企业，尚有在建、在售项目的，申请核发的暂定资质证书应当载明开发经营的范围。修改时，采纳这一意见，在条例草案第九条中新增一款，作为第二款，内容为：“暂定资质证书应当载明仅用于在建、在售项目的开发经营，不得用于开发经营其他项目。”
四、有的立法咨询专家提出，条例草案第十条第二款关于房地产开发企业业务负责人发生变更应予备案的证明材料，规定的比较笼统，操作性不强，建议修改。根据这一意见，在条例草案第十条第二款中增加了应当提交“社会保险缴纳凭证、住房公积金缴存证明”的内容。
五、有的常委会组成人员提出，条例草案第十三、十四条关于信用体系建设、失信惩戒的规定，应按内容的逻辑关系调整位置;第十四条中关于被惩戒主体、限制范围的内容，规定的不够全面，建议修改。根据上述意见，将条例草案第十三条，调整为条例草案修改稿第十五条;条例草案第十四条修改后，作为条例草案修改稿第十六条，内容：“建立房地产开发经营严重失信企业名单制度，健全联动响应和约束惩戒机制。对列入严重失信名单的房地产开发企业和企业法定代表人、主要负责人以及对失信行为负有直接责任的从业人员，在市场准入、行政许可、融资行为、优惠政策、日常监管、业绩考核、综合评价、评优评先表彰等方面予以限制。具体办法由市人民政府制定。”
六、城环委、有的常委会组成人员和房地产开发企业提出，为切实解决与房地产开发项目相关的城市基础设施不配套或者配套不及时的问题，建议对城市基础设施的配套建设予以规范。修改时，采纳了这一意见，借鉴外地做法，在条例草案中新增一条，作为条例草案修改稿第十八条，内容为：“用于房地产开发的国有建设用地使用权出让或者划拨前，市、区县人民政府应当组织发展改革、经济和信息化、国土资源、住房城乡建设、规划、水利、公用事业、文化广电新闻出版等部门以及供水、供电、供热、供气、通信、有线电视、宽带数据传输等专营单位，确定项目用地的城市基础设施的建设内容、建设主体、建设时序，作为国有建设用地使用权出让或者划拨的前提。
已确定建设时序的城市基础设施应当如期完成;不能如期完成的，由监察部门追究相关责任主体的责任。”
七、有的常委会组成人员提出，条例草案第二十三条对变更建设工程设计方案和项目性质的程序作了规定，但是对擅自变更的情况未作禁止性规定，建议增加。修改时，采纳了这一意见，将条例草案第二十三条进行修改，并增加相关内容，作为条例草案修改稿第二十四条，内容为“房地产开发企业在开发建设过程中不得擅自变更建设工程设计方案和项目性质。确需变更的，房地产开发企业应当依法报经规划、国土资源部门批准，并向住房城乡建设行政主管部门申请换发房地产开发经营权证明。”
八、有的常委会组成人员、市直部门、立法咨询专家和房地产开发企业等提出，在房地产开发项目建设过程中，水、电、气、暖等专业经营设施配套建设方面，存在专营单位对接不够配合、拖延签订合同时间、合同内容不规范、提供验收证明文件不及时等问题，条例草案第二十五条规定的不够全面、责任不明、程序不清、操作性不强，建议修改。根据上述意见，条例草案第二十五条修改后，作为条例草案修改稿第二十六条、第二十七条，内容为：“第二十六条 项目开工前，房地产开发企业应当与供水、供电、供热、供气、通信、有线电视、宽带数据传输等专业经营单位进行对接，明确专业经营设施图纸设计、建设内容和时序、配套建设合同签订时间等事项，专业经营单位应当予以配合。
“第二十七条 房地产开发企业应当与专业经营单位分别签订配套建设合同。合同应当明确建设范围及内容、容量配置及建设标准、建设期限、配套费金额及支付方式、双方责任义务、违约责任等内容。专业经营单位应当于配套建设合同签订之日起十日内报专业经营单位管理部门备案。
专业经营单位应当根据开发项目整体进度，按照合同约定时限完成专业经营设施建设;验收合格的，应当于十五日内向房地产开发企业提供证明文件或者投入使用意见。房地产开发企业应当提供专业经营设施施工的必要条件。必要时,专业经营单位管理部门、房地产综合开发管理机构应当予以协调。”
九、有的省直部门和区县部门提出，房地产开发项目竣工综合验收，应包括土地使用情况，建议增加相关内容。修改时，采纳了这一意见，在条例草案第二十六条第二款综合验收条件中增加一项，作为条例草案修改稿第二十八条第二款第三项，内容为“按照国有建设用地出让合同或者划拨决定书约定使用土地”。
十、有的常委会组成人员、市直部门和立法咨询专家提出，房地产开发项目转让双方签订合同后，应先向不动产登记部门办理土地变更手续，再向房地产综合开发管理机构备案，建议对条例草案第三十条第二款的规定进行修改。修改时，采纳了这一意见，条例草案第三十条第二款修改后作为条例草案修改稿第三十二条第二款，内容为：“房地产开发项目转让应当签订书面合同。转让人和受让人应当自土地使用权变更登记手续办理完毕之日起三十日内，持项目转让合同到房地产综合开发管理机构备案。”
十一、有的常委会组成人员、市直部门、立法咨询专家和房地产开发企业提出，条例草案缺少对商品房预售资金如何监管的规定，建议增加。修改时，采纳了这一意见，在条例草案第三十二条新增两款，对监管额度、降低监管资金留存比例分别作出规定，作为条例草案修改稿第三十四条第二、四款，内容分别为：“商品房预售资金应当全部存入监管账户，房地产开发企业不得直接收存房价款。当资金总额达到既定监管额度后，房地产开发企业方可自行提取监管额度以外的资金，并优先用于预售项目工程建设。
“房产管理机构可以根据房地产开发企业信用状况、资质等级等情况，按照有关规定降低商品房预售监管资金留存比例。”
十二、有的常委会组成人员和市直部门提出，条例草案第三十八条规定由房地产开发企业办理不动产初始登记，与上位法相抵触，建议修改;第二、三款的内容上位法已作明确规定，建议删除。修改时，采纳了上述意见，条例草案第三十八条修改后作为条例草案修改稿第四十条，内容为：“房地产开发企业应当在商品房交付使用之日起九十日内，将需要由其提供的办理不动产权属首次登记的资料报送不动产登记机构。
房地产开发企业应当按照商品房买卖合同约定，协助买受人办理不动产登记手续。”
十三、有的常委会组成人员提出，条例草案第四十条第一款第六项对业务负责人变更后不报备有关材料予以处罚，没有必要设定，也缺乏上位法依据，建议删除。修改时，采纳了这一建议。
十四、有的常委会组成人员和市直部门提出，条例草案第四十五条关于对商品房预售违法行为的处罚，上位法已有明确规定，无需在条例草案中作重复表述，建议删除。修改时，采纳了这一建议。
十五、有的省直部门、常委会组成人员和立法咨询专家提出，条例草案第四十九条规定的有关机关和工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为，是违法行为，不能采用“责令限期改正”的措施，应当修改，建议删除。修改时，采纳了这一意见。
十六、有的常委会组人员提出，条例草案第五十条的规定属于相衔接的条款，没有必要，建议删除。修改时，采纳了这一建议。
十七、有的常委会组成人员提出，有必要在条例草案中对一些概念做出解释，以便于准确理解和执行法规。修改时，采纳了这一意见，增加了“基础设施”、“公共服务设施”、“非经营性房屋建筑”等概念，作为条例草案修改稿第五十三条。
此外，还根据常委会组成人员和其他方面的意见，对条例草案中一些结构不合理，以及表述不准确、不规范的条款和文字，作了相应的调整和修改。
淄博市人大法制委员会
关于《淄博市房地产开发经营管理条例
(草案修改稿)》修改情况的说明
—2017年11月1日在市十五届人大常委会第九次会议上
市人大法制委员会副主任委员 吴宗乐
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
市十五届人大常委会第八次会议分组审议了《淄博市房地产开发经营管理条例(草案修改稿)》(以下简称条例草案修改稿)。会上，部分常委会组成人员提出了一些修改意见和建议。9月1日至2日，法工委根据常委会组成人员的审议意见，会同市住建局、房地产开发办对条例草案修改稿进行了认真研究修改。9月4日，法工委将修改后的草案修改稿分别报送省人大常委会法工委，市政府有关领导同志，各民主党派市委、部分政协委员征求意见。9月中旬，法工委组织相关立法人员就条例草案修改稿中有关问题，赴外地进行了考察学习。9月21日，根据上述各方面意见，法工委会同有关部门再次对条例草案修改稿进行集中研究修改。9月26日,法制委召开会议，对条例草案修改稿进行了统一审议，形成了《淄博市房地产开发经营管理条例(草案表决稿)》(以下简称条例草案表决稿)。10月26日报请市委审查，经主任会议研究决定，现提请常委会第九次会议表决。现将主要修改情况汇报如下：
一、省人大常委会法工委提出，根据公司法以及商事制度改革的要求，住建部《关于修改<房地产开发企业资质管理规定>等部门规章的决定》已经删除了资质变更登记对“注册资本”的要求，条例草案修改稿第十条关于“注册资本”的规定应当删除。修改时，采纳了这一意见。
二、省人大常委会法工委、有的常委会组成人员提出，目前，省住建厅为减少非行政许可类审批，已全面取消建筑企业跨地域登记备案，对其他类企业也将逐步实现省级一体化平台注册，不再要求到市、县二次报备，条例草案修改稿第十二条关于外来房地产开发企业办理资质备案的规定，涉及增加相对人的负担，建议删除。修改时，采纳了这一建议。同时，相应删除条例草案修改稿第四十三条第一项。
三、有的部门提出，房地产开发企业应当按照有关规定配套建设社区服务中心用房，修改时，采纳了这一建议，在条例草案表决稿第十八条，增加相应内容。
四、有的常委会组成人员提出，条例草案修改稿第三十条规定的在交房现场公示的证明材料不够明确、具体，建议进一步细化。修改时，采纳了这一意见，将条例草案修改稿第三十条修改后，作为条例草案表决稿第二十九条，内容为：“房地产开发项目交付五日前，房地产开发企业应当书面告知房地产综合开发管理机构和房产管理机构，并在交房现场醒目位置公示开发项目竣工综合验收备案证明，以及符合本条例第二十七条第二款规定的证明材料。公示期限不得少于三十日。
房地产综合开发管理机构应当对房地产开发项目交付条件和公示情况进行监督检查。”
五、省人大常委会法工委提出，条例草案修改稿第四十三条第四项、第四十七条规定处罚的行为，上位法均已作出规范，但未设定相应处罚，根据行政处罚法的规定不应设定处罚，建议删除;草案修改稿第四十六条关于专营单位未按约定提供投入使用证明文件的，属于民事违约行为，应当依法承担民事责任，不应设定行政处罚，应当删除。修改时，采纳了上述意见。
六、有的常委会组成人员、市直部门提出，省、市关于综合行政执法体制改革的有关意见，要求推进行政处罚权集中统一行使。为确保立法与改革进程相衔接，条例草案修改稿应增加衔接性条款。修改时，采纳了这一意见。新增一条，作为条例草案表决稿第五十条，内容为：“本章规定的行政处罚，依照行使相对集中行政处罚权有关规定应当由城市管理部门处罚的，由城市管理部门实施处罚。”
此外，还根据常委会组成人员和其他各方面的意见，对条例草案修改稿作了其他一些文字修改和结构上的技术处理。
