草原是我国陆地面积最大的绿色生态系统，是最重要的自然资源之一，也是牧区牧民群众最基础的生产生活资料。加强草原保护建设利用，是推进生态文明建设、实现绿色发展、保障国家生态安全的重要任务，也是精准扶贫、改善民生和建设美丽中国的重要举措。为切实做好“十三五”时期草原保护建设利用工作，依据《中华人民共和国国民经济发展和社会发展第十三个五年规划纲要》《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《草原法》和《全国草原保护建设利用总体规划》，编制本规划。

一、草原保护建设利用“十二五”成效显著

“十二五”时期，国家出台了草原生态保护补助奖励机制，完善了草原保护建设重大工程措施，推进建立了草原保护建设利用政策体系。可以说，这五年是我国草原生态保护建设力度最大的时期，是草原畜牧业转型发展最快的时期，也是牧民收入增加最多的时期，草原生态、牧业生产和牧民生活发生可喜变化。主要表现在以下六个方面。

一是草原各项制度加快落实。在草原生态保护补助奖励等政策的推动下，草原承包、基本草原保护、草畜平衡、禁牧休牧等各项制度落实步伐明显加快。“十二五”期末，全国累计承包草原43.7亿亩，占全国草原面积的72.8% ，较 2010年增加 8.5亿亩；累计落实禁牧休牧轮牧面积 24亿亩，较 2010年增加 7.7亿亩；落实草畜平衡面积25.6亿亩，划定基本草原35.4亿亩，均较“十一五”期末大幅增加。

二是草原生态加快恢复。2015年，全国重点天然草原牲畜超载率为 13.5% ，较 2010年下降了 16.5个百分点。全国草原综合植被盖度为 54% ，连续 5年保持在 50% 以上。全国天然草原鲜草总产量10.28亿吨，连续5年超过 10亿吨。草原生物多样性不断丰富，固碳储氮、涵养水源能力明显增强。

三是草原畜牧业加快发展。13个草原牧区省份按照“以草定畜、增草增畜，舍饲圈养、依靠科技，加快出栏、保障供给”的思路，大力发展现代草原畜牧业。2015年，奶牛存栏100头以上、肉牛出栏 50 头 以 上、肉 羊 出 栏 100 只 以 上 的 规 模 养 殖 比 重 分 别 达42.8% 、30.6% 、43.0% ，分别比2010年提高18.7个百分点、5.1个百分点和14.8个百分点。牛、羊肉、奶类和羊毛羊绒产量分别达407万吨、303万吨、2694万吨和 44.4万吨，分别比 2010年增加7.6% 、10.6% 、2.3% 和10.2% 。

四是牧民收入稳定增长。草原生态保护补助奖励政策充分考虑牧民生产生活协调发展问题，通过中央财政对牧民直接补贴和生产性扶持等措施，调动农牧民保护草原和发展生产的积极性，在保护生态的基础上，确保持续稳定增收。2015年，牧区半牧区县农牧民人均纯收入8078元，较 2010年增长 79.7% 。其中，牧业收入从2010年人均2120.7元增加到2015年3685.5元。

五是草牧业发展稳步推进。2015年中央1号文件明确提出要“加快发展草牧业”。各方积极响应和落实中央部署，扎实推进草牧业发展各项工作，取得显著成效。2015年，优质苜蓿种植面积达300万亩，草产品加工企业达532家，秸秆饲用量达到2亿吨；以草原畜牧业为主营业务的农业产业化国家重点龙头企业64家，占畜牧业龙头企业总数的11% 。

六是防灾减灾能力明显提升。通过安排草原防火物资储备库项目、草原鼠虫害防治项目和抗灾救灾资金等，不断加强防灾减灾基础设施建设，草原防灾减灾能力明显提升。草原火灾24小时扑灭率稳定在90% 以上，草原火灾受害率与重特大草原火灾发生率控制在3‰ 与3% 以内；生物防治比例逐年攀升，草原鼠害、虫害生物防治比例分别达到80% 和50% ；抵御草原雪灾和旱灾的能力显著增强。

二、草原保护建设利用面临的机遇和挑战

“十三五”时期，我国草原保护建设利用迎来难得的历史机遇。一是大力推进生态文明建设为草原生态保护带来新机遇。以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，将建设生态文明提升到“关系人民福祉、关乎民族未来”的高度。草原作为陆地生态系统的主体，在推进生态文明、建设美丽中国过程中大有可为。二是人民对美好环境的期待为草原政策的稳定完善注入新动力。习近平同志始终强调，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。对广大农牧民群众来说，“碧草蓝天”“腰包鼓鼓”就是大家期盼所在。草原生态生产功能兼备，对实现牧民过上美好生活的目标具有重要作用。三是深入推进农业结构调整为促进草牧业发展开辟新途径。推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式，构建粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展格局，对草牧业发展提出了更高的要求。农牧结合、草田轮作，既可以改良土壤，充分发挥各类土地的生产潜能，又可以有效增加草食畜产品供给，已成为农业生产结构调整的重要内容和保障国家粮食安全的重要途径。

同时，必须清醒的认识到，“十三五”时期草原保护建设工作也将面临不少困难挑战。一是提升草原资源管理利用水平任务艰巨。我国是草原面积大国，但不是草原资源利用强国，在利用方式、承载力水平、管理方式等方面距国际先进水平存在较大差距。我国北方天然草原平均每50亩才能承载一个羊单位，改良后平均8亩承载一个羊单位，与一些发达国家的先进水平相比仍有较大差距。二是巩固草原生态环境建设成果任务艰巨。目前，全国草原生态总体恶化局面尚未根本扭转，中度和重度退化面积仍占1/3以上，草原生态仍很脆弱。随着工业化、城镇化的推进，草原资源和环境承受的压力将越来越大，巩固保护草原生态建设成果任务依然艰巨。三是推动草原畜牧业转型升级任务艰巨。长期以来，牧区牲畜暖棚、青贮窖池、储草棚库等畜牧业生产设施建设投入严重不足，产业转型缓慢，生产效率低下。草原畜牧业作为农牧民收入的主要来源，发展面临缺草料和低水平两只“拦路虎”。四是草原灾害防控任务艰巨。近年来，受全球气候变化异常影响，我国主要草原区高温、干旱、暴风雪等极端天气增多，病、虫、鼠害发生日趋频繁。严重威胁到草原生态安全，影响草原畜牧业生产和牧民增收，成为制约草原地区特别是牧区经济社会持续健康发展的瓶颈。五是南方草原确权任务艰巨。南方省区承包草原比例不足20% ，甚至有个别省份尚未开展草原承包工作。部分南方省区对草原重要性认识不够，推进草原确权工作积极性不高。

三、加强草原保护建设利用的必要性

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了全面建设小康社会新的目标要求和“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。加强草原保护建设利用，是实现“十三五”新目标和落实发展新理念的必然要求。

（一）加强草原保护建设利用是实现创新发展的生动实践

创新是发展的第一动力，是推进农业现代化的重要引领。加强草原保护建设利用，有助于实现从“生产功能为主”到“生产生态有机结合、生态优先”的理念创新，从散户为主的小农经济到合作社、现代家庭牧场等为主的经营方式创新，从草原畜牧业到草牧业的产业体系创新，是推动走粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合的农业现代化道路的重要实践。

（二）加强草原保护建设利用是实现协调发展的战略举措

草原多分布在边疆地区、少数民族地区和贫困地区。全国70% 以上国家扶贫开发重点县、70% 的贫困人口、70% 以上少数民族人口分布在草原区，经济社会发展相对滞后。加强草原保护建设利用，发展特色优势产业，对于促进草原地区经济社会快速发展，巩固民族团结，维护边疆稳定，促进区域协调发展具有重要意义。

（三）加强草原保护建设利用是实现绿色发展的必然选择

绿色发展的理念要求为人民提供更多的优质生态产品，走生态良好的文明发展道路。我国草原面积约60亿亩，占国土面积的2/5，具有涵养水源、保持土壤、防风固沙、固碳储氮、净化空气以及维护生物多样性等重要生态功能，是我国重要的生态屏障和生态文明建设的主战场。加强草原保护建设利用，恢复草原植被，改善草原生态，有助于提供更多优质生态产品，为走生态良好的文明道路奠定坚实基础。

（四）加强草原保护建设利用是实现开放发展的重要依托

开放是国家繁荣发展的必由之路。推进“一带一路”建设是构建对外开放新格局的重要战略。新疆、青海、甘肃、宁夏等草原省区是“一带一路”的重要节点。加强草原保护建设利用，与沿线国家开展草原防灾减灾、草原资源保护利用等生态环境保护重大项目合作，是推进“一带一路”战略的重要内容。同时，实施对外开放战略也需要积极承担国际责任和义务。加强草原保护建设利用，治理退化草原，也是应对气候变化的重要举措。

（五）加强草原保护建设利用是实现共享发展的有效途径

共享发展的理念强调，要使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，实现全体人民共同迈入小康社会。草原地区贫困人口比较集中，农牧民收入与全国平均水平有较大差距，是实现全面小康的重点和难点。草原畜牧业收入是农牧民收入的主要来源，加强草原保护建设利用，可以有效推动草原地区生产方式和牧民生活方式转变，促进草牧业发展，拓宽农牧民增收渠道，增加农牧民收入，实现共同富裕和人与自然和谐健康发展的目标。

四、指导思想、基本原则和目标任务

（一）指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，落实加快农业供给侧结构性改革的部署，坚持“生产生态有机结合、生态优先”的基本方针，建立草原分区治理体系，健全草原生态文明制度体系，完善草原政策项目体系，加快改善草原生态，积极推进草牧业发展，培育牧区发展新动能，推动形成草原地区生态改善、生产发展、农牧民富裕的良好局面。

（二）基本原则

一是保护优先，加快恢复。建立草原生态文明制度体系，落实好草原保护建设利用政策项目，让透支的草原得到休养生息，提高草原生态环境质量，为社会持续提供更优质的生态产品。

二是科学规划，分区治理。根据不同地区草原的特点，将全国草原划分为四大区域，有针对性地明确各区域的主攻方向和建设任务，分区域推进草原保护建设工作。

三是因地制宜，综合施策。立足各地区草原类型、生态环境特征、草牧业发展现状等客观实际，通过综合采取自然恢复、工程恢复等有针对性的对策措施，确保草原保护建设取得实效。

四是突出重点，分步实施。草原保护建设利用涉及的草原面积大、地区广、内容复杂，工作量比较大，需要突出重点，有计划、分步骤实施，形成以点带面、有序推进的工作格局。

（三）目标任务

到2020年，全国草原退化趋势得到有效遏制，草原生态明显改善，草原生产力稳步提升，草原科学利用水平不断提高，草原畜牧业因灾损失明显降低，草原基础设施建设得到强化，农牧业和经济结构进一步优化，草牧业发展取得新成效，农牧民收入不断提高。

———草原生态功能显著增强。全国草原综合植被盖度达到56% ，划定基本草原面积 36亿亩，改良草原达到 9亿亩。涵养水源和固碳储氮的能力明显提高。

———草原生产能力稳步提升。全国天然草原鲜草总产量达到10.5亿吨；人工种草保留面积达到4.5亿亩；牧草种子田面积稳定在145万亩，优质牧草良种繁育基地达到35个。

———草原科学利用水平不断强化。草原禁牧面积控制在 12亿亩以内，休牧面积达到19.44亿亩，划区轮牧面积达到4.2亿亩。重点天然草原平均牲畜超载率不超过 10% ，基本实现草畜平衡。县、乡、村三级草原管护体系明显增强。

———草原灾害防控能力明显提高。极高和高火险市（县）草原防火物资储备库（防火站）建设覆盖率达到 100% ，草原火灾 24小时扑灭率 95% ，易灾区能繁母畜标准化暖棚建设率 60% ；草原鼠虫害短期预报准确率达到 90% 以上，鼠害生物防治比例提高到85% ，虫害生物防治比例达到 60% 。草原雪灾和旱灾防控能力得到提升。

———草原基础设施日益完善。全国累计草原围栏面积达到22.5亿亩，牧区新建牲畜棚圈、储草棚和青贮窖 100万户，新建 50个草原自然保护区，续建5个草原自然保护区。