内政办发〔2011〕54号

各盟行政公署、市人民政府，自治区各有关委、办、厅、局：

《内蒙古草原生态保护补助奖励机制实施方案》已经自治区党政联席会议审议通过，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。

内蒙古草原生态保护补助奖励机制实施方案

2010年10月，国务院作出决定，在全国8个主要草原牧区实施草原生态保护补助奖励机制，中央财政每年将投入134亿元，主要用于草原禁牧补助、草畜平衡奖励、牧草良种补助和牧户生产性补助等。这是继退牧还草工程和京津风沙源治理工程之后，国家做出的又一保护草原生态的重大战略决策，也是广大农牧民期盼已久的普惠工程，标志着草原保护建设进入了一个新的发展时期。为了贯彻落实好草原生态保护补助奖励机制，特制定如下方案。

一、内蒙古草原基本状况

（一）天然草原现状

内蒙古自治区地域辽阔，总土地面积118.3万平方公里，最新普查草原面积11.38亿亩。33个牧业旗县和21个半农半牧业旗县拥有天然草原面积10.87亿亩，约占全区草原总面积的95.4%。自东向西依次分布着温性草甸草原、温性典型草原、温性荒漠草原、温性草原化荒漠和温性荒漠类5大地带性植被；还隐域分布着山地草甸类、低平地草甸类和沼泽类3类非地带性植被。我区草原产草量，由东向西逐渐降低，规律明显，各类草场平均单产在191至23公斤/亩之间，载畜能力每个羊单位在7至106亩之间。

由于全球气候变暖，降雨时空分布不均衡，人口较快增长，人为干扰，以及投入不足等原因，草原“三化”（沙化、退化、盐渍化）严重。据本世纪初草原普查显示，草原“三化”面积7.02亿亩，占总面积的62%。

经过西部大开发近10年的草原生态建设，草原生态得到明显改善。近三年全区草原植被盖度平均为38%左右，与本世纪初相比提高了近8个百分点。据监测，近三年草原植被指数平均数与本世纪初期三年平均数相比，整体上变好的占33.18%，持平的占52?郾06%，变差的占14.76%。禁牧、休牧实施力度较大的中西部地区草原生态趋于好转，东部的草甸草原和典型草原退化依然严重。全区草原生态处于退化趋缓、局部好转的恢复起步阶段。

（二）草原保护和建设所取得的成效与存在的问题

1.取得的成效。

草原“双权一制”基本落实。按照自治区党委、政府的总体部署，经过多年努力，目前已落实草原所有权面积9.8亿亩，承包草原面积8.7亿亩，涉及农牧民156.6万人。有效调动了广大农牧民保护建设草原的积极性。

基本草原划定工作稳步推进。从2005年开始，自治区开展了基本草原划定工作，目前划定基本草原面积8.4亿亩，为加强草原保护与建设奠定了坚实的基础。

草原法律法规体系初步建立。新修订的《中华人民共和国草原法》颁布实施以来，我区修订出台了《内蒙古自治区草原管理条例》、《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》、《内蒙古自治区人民政府关于加强草原监督管理的决定》、《内蒙古自治区草原野生植物采集收购管理办法》等法规规章。

草原保护制度逐步完善。“十一五”期间，自治区加大了禁牧、休牧、划区轮牧和草畜平衡制度的落实力度，2010年全区禁牧面积达到30361.61万亩，休牧面积达到37661.38万亩，划区轮牧面积达到10046.4万亩，对33个牧业旗县实施了草地生产力和草畜平衡动态监测管理。

草原建设成效显著。“十一五”期间，草原建设总体规模累计达到41371.9万亩，人工草地累计种植面积达5995.9万亩；改良草场累计面积达4547.2万亩。为禁牧休牧、轮牧和草畜平衡提供了有力的保证。

2.存在的问题。

气候变化，草原生态脆弱。我区大部分草原位于西部干旱季风区，降水量变化从50毫米至450毫米，湿润度在0.05至0.5之间，基本处于荒漠化土地区域。自20世纪中叶以来，受全球气候变化影响，旱灾频率增大，生物群落减缩，生物链受损，鼠虫害频繁发生。

超载过牧，草原不堪重负。根据多年监测，我区牧区草原冷季实际超载牲畜为1100多万个羊单位。超载的主要因素是牧区人口增加。每平方公里人口密度远远超过国际公认的干旱草原生态容量指标，每个羊单位拥有的草原面积由20世纪50年代的3.4公顷下降到0.6公顷。牲畜的增长与草地日益下降的生产力之间的矛盾加速了草原的退化。

靠天养畜，收入增长缓慢。长期粗放经营、简单的资源配置造成饲草供给紧张，产业分工简单、生产规模较小等落后的生产经营方式尚未根本改变，依托传统畜牧业增收的空间越来越小。

投入不足，基础设施落后。草原牧区大多地处边远，地方政府和牧民难以有较多的资金投入草原建设。牧区水利、交通、通讯、防灾减灾基础设施建设等方面薄弱，公共服务滞后，难以适应牧区社会经济发展的需要。

科研经费少，科技成果转化率低。科研经费少，成果转化资金严重不足。牧区基础工作和长期跟踪研究，草原人口承载能力、灾害爆发规律和预测机制、草原退化恢复机理系统研究滞后，技术推广能力较弱。

依法保护难，人为破坏严重。我区的法律规章虽然比较完善，但在执行过程中，各级草原监理队伍能力薄弱，执法经费短缺。乱采乱挖、违法征占用、开垦草原等违法活动不断出现，年平均发生草原违法案件2000起左右，查处结案率在90%左右。

（三）充分认识内蒙古草原的重要战略地位

1.草原是影响内蒙古生态状况的主要因素。

内蒙古东西横跨2400公里，草原主要分布在温带半湿润、半干旱和干旱三个气候区，大部分陆地被草原植被所覆盖，草原具有保持水土、涵养水源、防风固沙，净化空气、固碳减排以及旅游等方面的多种生态功能。草原的独特地理位置，是其他任何生态系统不可代替的。

2.草原是牧民赖以生存的物质基础。

内蒙古是蒙古族为主体多民族聚居的边疆少数民族地区，牧民收入主要来源于出售畜产品，草原是牧民赖以生存的物质基础。牧民的生产、生活、文化与草原息息相关。

3.草原是重要的畜产品基地。

内蒙古是全国五大牧区之首，许多畜产品依托草原成长为驰名品牌，蒙牛、伊利畅销国内市场，“小肥羊”、“科尔沁肉牛”、“鄂尔多斯羊绒制品”、“乌珠穆沁肉羊”等远销国内外。目前全区已经具备了年稳定饲养1亿头只牲畜、年生产230万吨肉、10万吨绒毛、900万吨牛奶的综合生产能力。牛羊肉等产品主要来自大草原，是纯天然绿色食品。

4.草原具有强大的碳汇功能。

草原与森林、海洋并成为地球的三大碳库。内蒙古草原碳汇总量约为1.3亿吨，其中草原植被0.7亿吨，草地土壤0.6亿吨。健康的草原生态系统可起到维持大气平衡与稳定，抑制温室效应的作用。

5.保护好草原有利于民族团结与边疆的稳定。

内蒙古草原北部大部分与蒙古国接壤，东部与俄罗斯毗邻。草原上居住着以蒙古族为主体的多民族牧民，他们在长期的生产生活中，相互交融，和睦相处，推动了草原文明的不断向前发展与进步。草原的兴衰、生态的好坏，直接影响到草原牧区经济的发展和社会的稳定。

二、总体思路及原则

（一）总体思路

以科学发展观为指导，坚持草原生态保护与建设并重，自然恢复和工程措施并举的指导方针，尽快扭转草原生态环境总体持续退化的趋势，强化草原生态的战略地位和作用。按照“四保一完善”，即保生态、保收入、保稳定、保供给、完善相关制度的总体要求，以保护和改善天然草原生态环境，增加牧民收入，促进畜牧业生产经营方式转变，发展现代草原畜牧业为目标，整合多渠道资金、技术以及资源优势，促进牧区经济社会稳定与繁荣，推进生态文明建设。

（二）具体目标

力争到“十二五”期末，使草原生态持续退化的局面得到显著改善，单位面积产草量明显增加。全区草原植被盖度达到42%，比2010年提高5个百分点，年均增加1个百分点；到“十二五”期末，优质牧草种植面积稳定在4500万亩以上，年生产干草总量148.5亿公斤。牧区通过实施百万肉牛、千万肉羊高产创建工程，肉牛个体产量提高20公斤、肉羊个体产量提高2公斤，增加牛羊肉产量17万吨左右；农区和半农半牧区通过种草养畜，发展规模化养殖，新增出栏肉牛52至65万头，肉羊440至550万只，增产牛羊肉19万吨左右，上述两项合计共增产牛羊肉36万吨左右。农牧民年平均收入增长12%。计划五年完成生态移民10万人。

（三）原则

——坚持统筹规划、分类指导、突出重点、循序渐进的原则。

按照草场退化沙化程度和草场生态承载能力，科学规划禁牧区和草畜平衡区，设计不同的禁牧模式和草畜平衡模式，供农牧民自主选择。突出基本草原保护为重点，禁牧工作循序渐进，积极稳妥。

——坚持生态优先，生产发展、生活富裕共赢的原则。

以恢复和保护草原生态环境为切入点，改善牧区传统的生活方式和生产格局，调整畜种和畜群结构，大力发展家庭牧场和农牧民合作经济组织，发展集约化、标准化的高效畜牧业，拓展农牧民增收渠道。

——坚持政府引导，各职能部门通力合作，牧民为主体的原则。

各级政府要积极引导、广泛宣传、周密部署。各相关职能部门要在政策制定和资金投向上形成合力，尊重牧民意愿，充分调动牧民保护草原生态和可持续发展利用的积极性和责任感，使牧民明确既是草原保护的受益主体也是责任主体。

——坚持公平、合理的原则。

要充分考虑各地区草原生产力水平的差距，农牧民收入水平，按照实际载畜能力合理制定补助标准，确保从事草原畜牧业的农牧民在禁牧和减畜的情况下，年平均收入水平在原有基础上不降低，并逐年有所增长。

（四）基本要求

1.草原生态补奖政策关系到广大农牧民的切身利益，为稳步推进政策落实，我区采取“四到盟市”，即资金、任务、办法、责任到盟市。自治区要加强统筹监管，各盟市的实施方案须经自治区审核批复后方可实施。

2.根据2009至2010年自治区草原普查的基础数据，结合草原生态的现状、自然环境的好坏、草原的载畜能力及再生能力等客观因素，在2010年各盟市禁牧、草畜平衡工作进展基础上，科学确定禁牧区和草畜平衡区。

3.为了保证补奖机制落实的公平合理，以全区平均载畜能力为标准亩，自治区按标准亩系数分配每个盟市补奖资金，盟市根据实际确定每个旗县（市、区）的补奖任务及资金。

4.从2011年起，尚未到期的退牧还草工程区以及我区实施的阶段性禁牧区全部转入补奖机制区，并统一按照标准亩进行补助，但低于退牧还草补贴标准的要按照退牧还草补贴标准补齐。

5.为了避免农牧户补奖额度过高或过低，自治区实行封顶和保底措施。封顶的标准是，按照本盟市上年农牧民人均纯收入的2倍进行控制，保底的标准另行制定。

6.禁牧区和草畜平衡区减畜的重点为绵羊、肉牛、山羊。禁牧区的放牧牲畜全部减掉，其中，阶段性禁牧区争取有30%左右实现在当地转为舍饲圈养。草畜平衡区超载放牧的牲畜全部减掉，其中，通过采取以牧民专业合作社或嘎查为单位，搞舍饲养畜基地，同时跟进舍饲禁牧的配套措施，力争使70%左右的牲畜实现在当地转为舍饲圈养。

7.禁牧区按照4∶3∶3的比例分3年完成减畜。草畜平衡区原则上按照4∶3∶3的比例分3年完成减畜，对于个别减畜数量大的旗县，按照2∶2∶2∶2∶2的比例分5年完成减畜。上述指标均为最低标准，已经完成或超额完成年度减畜目标的维持现状不变，不得变相增畜。

8.2011年，自治区将结合补奖机制开展移民试点，计划安排移民5000人。移民工作要坚持牧民自愿，并且地方政府有配套能力的原则，不搞硬性摊派，确保移得出、稳得住。

9.实行牧民管护员制度，牧民管护员的工资由自治区和盟市共同承担。

10.享受牧业综合生产资料补助的牧户，是指以从事草原畜牧业，拥有牧业户籍的牧民或牧工，以二轮草场承包时的户数为基准，同时本着尊重历史、照顾现实的原则进行确定。已经享受国家农业生产资料综合补助的牧户不再享受牧业综合生产资料补助。

11.已经依法流转的草原其禁牧和草畜平衡补助仍然归原承包人，流转的草原在禁牧区域坚决禁牧，在草畜平衡区域要严格实行草畜平衡制度。

12.坚持“五到户”，即任务落实到户、补助发放到户、服务指导到户、监督管理到户、建档立卡到户。