北京市“十三五”时期土地资源整合利用规划

京政发〔2016〕41号

第一章 发展基础与形势要求

第一节 主要成效

“十二五”时期是北京发展具有重大历史意义的五年。在北京市委、市政府的坚强领导下，北京市国土资源系统坚决贯彻落实中央对北京工作重要指示精神，主动适应经济发展新常态，牢牢把握首都城市战略定位，坚决贯彻落实京津冀协同发展战略，始终尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益，重点围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险要求，改革创新、主动作为，“十二五”确定的主要任务目标基本完成，保障和支撑了首都经济提质增效、转型升级和持续健康发展。

土地资源保障服务能力不断增强。实施“总量控制、供需双向调节、差别化”的供地政策，“十二五”时期实际供应国有建设用地19920公顷，较“十一五”时期下降33%，优先保障民生项目用地和高端产业用地需求，实现土地供应总量与首都经济社会发展相协调。不断完善和创新交易方式，土地市场成交经营性用地5148公顷、成交地价款总额约7389亿元，在稳控地价的同时积极营造良性的土地市场竞争环境。按照“瘦身、控增、提速、降债”的思路，推进土地储备开发工作，有效拉动经济增长、加强城市规划建设、增强政府宏观调控能力的成效充分显现。

土地资源利用方式逐步转变。加强建设用地总量管控，坚持走内涵发展、集约发展之路，2011年至2014年建设用地和城乡建设用地增长速度均明显放缓，2014年建设用地和城乡建设用地增长规模分别为2011年的48.5%和38.6%。严格控制新增建设占用农用地和生态用地，不断加大盘活存量低效建设用地力度，2011年至2014年，征占土地中集体建设用地比例由44.4%升至47.4%。调整产业项目供地审核方式，开展存量工业用地盘活政策研究，加强土地批后监管，健全完善闲置土地处置工作机制，实现国土资源节约集约模范县(市)创建活动全覆盖。全方位、多层次推进土地节约集约利用，2011年至2014年，单位城乡建设用地人口承载力从7037人/平方公里增至7410人/平方公里，建设用地地均GDP从470万元/公顷增至601万元/公顷，分别增长5个百分点和28个百分点，土地节约集约利用水平明显提升。

土地资源管理积极服务民生保障。不断完善住宅用地供应体系，优先安排保障性安居工程用地，加大棚户区改造用地政策支持力度，鼓励企业利用自有土地建设民生住房，连续五年提前超额完成保障性安居工程用地供应，累计供应土地4166公顷，全面完成中央下达我市100万套保障性安居工程建设筹集任务的用地保障任务。积极探索、稳妥推进留地安置、实物补偿等征地多元化补偿安置方式，制定实施征地补偿区片指导价，切实保护被征地农民合法利益。

土地资源保护监管水平不断提升。坚守耕地红线，严格落实基本农田保护目标、高标准基本农田建设任务。强化管控性保护，落实市政府耕地保护责任，严格执行耕地占补平衡制度。推进建设性保护，编制基本农田保护区专项规划，大力实施土地整治，“十二五”时期共批准立项土地整治项目建设总规模98.57万亩，预计新增耕地5.94万亩，确保全市基本农田数量不减少、质量有提高。不断完善“全面覆盖、全程监管、科技支撑、执法督察、社会监督”的综合监管体系，2011年至2014年，全市立案查处违法用地36869.1亩，其中违法占用耕地3678.2亩，土地违法违规形势逐步好转。

土地资源管理不断注入新活力。积极推进以土地为基础的不动产统一登记制度及宗地统一编码建设，成为全国首个在全域范围颁发不动产统一证书的省级单位。规范有序推进农村土地管理制度改革，探索集体土地租赁住房用地政策，大兴区农村集体经营性建设用地入市试点工作开局良好。深化行政审批制度改革，审批事项由80项精简为28项，精简比例达到65%。

土地资源发展后劲日益增强。加强土地用途管制，进一步严格规范土地利用总体规划修改，坚持统筹区域土地利用，着力优化国土空间开发格局，切实增强土地利用总体规划整体管控作用。深化地籍管理，农村集体土地确权登记发证工作全面完成，北京市第二次全国土地调查主要数据成果得到广泛应用。科技创新能力不断提升，国土资源标准体系初步建立。国土资源监测指挥中心投入使用，综合监管平台应用全面深化，国土资源“一张图”数据资源不断丰富，“管、建、用”三位一体的信息化管理机制持续完善。

第二节 面临形势

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，是北京主动融入京津冀协同发展，落实首都城市战略定位，建设国际一流的和谐宜居之都的重要时期，也是加快转变土地资源利用方式和深化土地资源改革的关键时期。在新的历史条件下，必须深刻领会和准确把握中央对北京工作的新要求，科学研判首都经济社会发展面临的新变化和土地资源整合利用面临的新形势。

经济发展进入新常态提出实现用地减量发展的新目标。当前，首都经济发展进入新常态。我们必须按照新常态的内在规律主动适应新常态、引领新常态，通过土地资源利用方式的转变推动经济发展方式的转变，促进经济增长动力从要素投入驱动向创新驱动转换。在土地利用方式上，决不能再以过度消耗土地资源为代价。在经济新常态下，要着力构建“高精尖”经济结构，下大力气推动产业优化升级，提高发展的质量效益，就必须要处理好“舍”与“得”的关系，走内涵发展、集约发展之路。正确处理好保障发展与保护资源、保护生态环境的关系，优化土地利用的结构和空间布局，落实最严格的节约用地制度，以“节约减量、集约增效”为主线，大力推进节约集约用地，实现用地减量发展，加快构建土地资源保障首都科学发展新机制。

疏解非首都功能提出盘活存量、优化结构的新课题。市委十一届七次全会强调，要坚持增量控制与存量疏解双管齐下，严格落实各类功能禁止和限制的要求，积极稳妥有序疏解非首都功能。调整和疏解功能，需要做“减法”，只有做好“减法”，腾出空间，舍掉不符合首都城市战略定位的功能和产业，才能放下包袱，轻装前进，给构建“高精尖”经济结构提供空间。因此，要以《京津冀协同发展规划纲要》为统领，按照《北京市新增产业的禁止和限制目录》和《产业转移指导目录》的要求，严格控制非首都功能的产业项目用地供应，加大存量用地盘活力度，积极研究工业企业搬迁后土地的再利用、产业结构升级、用地结构优化等问题。同时，对于北京城市副中心的建设要做好规划，认真总结北京中心城发展的经验和教训，严格控制城市开发边界，避免出现“摊大饼”现象。

贯彻落实五大发展理念提出土地资源改革发展的新任务。创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，集中反映了我们党对经济社会发展规律认识的深化，既是关系我国发展全局的一场深刻变革，也是关系土地资源事业的一场深刻变革。我们要把创新摆在土地资源事业发展全局的核心位置，以科技创新为引领，大力推进理论创新、制度创新，依靠创新推动土地资源领域改革发展。要以协调的理念推进首都经济发展质量和效益的提升、推动京津冀协同发展，统筹资源开发保护、优化国土空间开发格局、合理配置城乡资源要素。要以绿色理念全面加强生态建设，坚持节约资源和环境保护的基本国策，坚守生态红线、耕地保护红线、土地资源消耗上线，根据土地资源承载能力调节城市规模，促进人口、发展与资源环境相均衡。要以开放的理念深化土地资源领域的交流与合作。要以共享的理念树立惠民利民资源观，把保障民生权益落实到土地资源整合利用的各个方面，使广大群众在土地资源领域改革发展中有更多获得感。

第二章 指导方针和目标

第一节 指导思想和基本原则

高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神及中央城市工作会议精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话和对北京工作的重要指示精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实五大发展理念，坚持“五个统筹”，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，坚持走“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的中国特色新型城镇化道路，主动适应经济发展新常态，深入实施京津冀协同发展战略，着力推进土地资源整合利用，优化国土空间开发格局，切实提高土地资源供给质量和效率，实现用地减量发展，为率先建成小康社会、加快推进国际一流的和谐宜居之都建设、谱写中华民族伟大复兴中国梦北京篇章奠定更加坚实的基础。

基本原则：

坚持优化空间格局。在坚持土地利用总格局基本稳定的前提下，进一步优化土地利用空间结构，实现土地利用总体规划指标“两减一增”(减耕地和基本农田、减建设用地、增绿色空间)。推动“多规合一”，共同划定三条红线(永久基本农田红线、生态红线、城市开发边界)，创新规划实施机制，转变政府职能，提升城市综合治理水平，进而实现“一本规划、一张蓝图”。

坚持用地减量发展。按照“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”的原则，坚决落实最严格的节约用地制度，实施建设用地减量发展战略，坚守建设用地规模底线，严格控制新增建设用地，着力腾退盘活存量低效用地，切实保障符合首都功能用地供应，为优化提升首都核心功能、推进“大城市病”治理、推动京津冀协同发展奠定更加坚实的资源基础。

坚持三位一体保护。按照“耕地保护优先、数量质量生态并重”的原则，坚决落实最严格的耕地保护制度，坚守耕地规模底线，加强耕地质量建设，强化耕地生态功能，推进耕地数量质量生态“三位一体”保护。

坚持加强生态建设。牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，坚决落实最严格的环境保护制度，坚持绿水青山就是金山银山，坚守生态红线，努力增加绿色生态空间，大力推进生态文明建设。

坚持全面深化改革。坚持走新型城镇化道路，深化重点领域和关键环节改革，从重计划配置、项目安排向重市场决定、制度设计转变，做好保障和服务，努力营造适应创新驱动发展要求的土地资源制度环境，激发土地资源事业发展活力。

第二节 规划目标

按照经济社会发展的总体目标和战略决策，坚持首都城市战略定位，围绕优化提升首都核心功能、建设国际一流的和谐宜居之都、推动京津冀协同发展，统筹高效开发与合理保护，兼顾当前利益和长远发展，进一步提升土地资源基础性、全局性和战略性地位。“十三五”时期，北京市土地资源整合利用的主要目标是：

土地节约集约利用水平显著提升。到2020年，北京市建设用地总规模控制在3720平方公里以内，比现行土地利用总体规划确定的规划目标减少97平方公里；北京市城乡建设用地规模控制在2800平方公里以内，比2014年末现状城乡建设用地规模减少103平方公里；北京市土地开发强度控制在22.7%以内，平原地区土地开发强度控制在45%以内；北京市常住人口总量控制在2300万人以内，人均建设用地面积控制在162平方米左右；完成国家下达的“十三五”时期单位国内生产总值建设用地下降的目标任务。

耕地和基本农田得到有效保护。到2020年，北京市耕地保有量不低于166万亩，基本农田保护面积不低于150万亩；完成永久基本农田划定和国家下达的“十三五”时期高标准基本农田建设任务。

生态建设取得实质性进展。到2020年，完成38万亩平原绿化任务，北京市森林覆盖率达到44%，平原地区森林覆盖率达到30%以上。

专栏1：“十三五”时期土地资源整合利用主要指标