围绕宅基地管理制度改革争议最大的问题是：是否应该允许宅基地及其上房屋流转给本集体经济组织之外的人，尤其是流转给城镇居民？

现有的政策是禁止的，此次新土地管理法也仍旧没有放开，“两权抵押”--2015年8月10日国务院印发的《关于开展农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》的试点意见则态度暧昧。这进一步说明中央在此问题上的谨慎态度。

反对宅基地使用权对外流转的观点（主要是政府官员和部分学者）：

政府官员更多的是从城市化发展的规律和节约土地资源的角度论证。

学者的观点归纳起来大致是两个方面

一、从宅基地使用权本身的属性角度论证其不应对外流转，主要理由：1、宅基地使用权具有福利性和无偿分配性，属于保障性住房，不是具有完全产权的商品房，故此不允许上市交易；2、宅基地使用权是集体经济组织成员基于其成员身份享有的权利，非本集体经济组织成员不得享有。

二、从如果允许宅基地使用权对外流转，会产生何种危害的角度来论证，可归纳为以下五点：

1、如果允许城里人到农村买地建房，会导致逆城镇化问题，与我国城市化发展现状相违背；2、会导致城镇资本下乡，一些人大量购买宅基地，从而形成圈地的局面；3、会使现有的小产权房转为合法，从而造成社会不公平；4、如果城镇居民在农村买房，至少都是第二套房（休闲度假为主），这样既违背城镇化的规律，国家资源也支撑不了，城镇化的规律是农民逐渐往城里走，荒废的宅基地恢复成农田，农村的居民越来越少，农民种植的土地规模越来越大，农业实现现代化。5会导致一些农民在急迫或欠缺审慎考虑的情形下出售宅基地后流离失所，或者一些进城打工的农民出售宅基地后，因就业状况变化需要返乡，而回去又无处可住，从而影响社会稳定。

赞成宅基地使用权对外流转的观点

以周其仁、蔡继明、刘守音等为代表主张允许宅基地使用权对外流转，主要理由如下：

1、保护宅基地用益物权、充分发挥土地财产价值的需要，例如发挥宅基地及农房抵押融资功能等；

2、提高宅基地资源配置效率，减少闲置、浪费的需要；

3、有利于城市化进程，对农民进城起帮衬作用；

当前的宅基地使用权兼具社会保障功能和财产功能，其财产功能要求其市场化流转，其社会保障功能则要求对其流转作出限制。那么，在当前的条件下，是否应当允许流转呢？综合考虑各方面因素，应当允许宅基地使用权有条件的对外流转，理由如下：

1、从为宅基地提供有效退出机制、提高利用效率的角度

当前的宅基地存在闲置、浪费现象是不争的事实。如果不改革当前的宅基地管理制度，由于宅基地缺乏有效的退出机制，在城镇化推进过程中这种宅基地的闲置、浪费会日益严重，这与城镇建设用地紧张形成鲜明的对比，也不符合集约节约使用土地之原则。促进农业人口就业转移、促进农民适度向城镇集中居住、促进农地适度规模经营，是当前城镇化发展的必然趋势和必然要求。但在当前条件下，土地和农民权益都是敏感问题，无论动人还是动地，都会对农民的生产生活方式和土地权益产生重大影响。政府又有从中获取建设用地指标或土地财产收益的利益所在，稍有不慎，就会招致农民和社会各界的质疑、反感甚至激化矛盾。那么，如何在保障农民土地权益、维持农村社会稳定的基础上促进闲置宅基地的有效退出和集约节约使用呢？城乡建设用地增减挂钩举措虽然可以促进宅基地的集约节约使用，但由于其行政主导和政府强力推动等特征，加上政府有追求政绩和建设用地指标的冲动，很难保证农民主体地位的发挥，在实践中极易“走偏”并侵害农民权益，从而引发一系列的社会矛盾。而且这一行政主导的举措既不符合以简政放权为主要特征的政府职能转变的要求，也不符合农村土地制度改革的市场化取向。符合农民利益的宅基地退出机制必须充分尊重农民等权利主体的自主权，这便是赋予农民处置宅基地的权利。

当前用地领域的主要矛盾就是城镇建设用地紧张与农村建设用地闲置之间的矛盾，而农村建设用地的闲置、浪费主要又是农村宅基地及其附属用地的闲置、浪费。产生这一浪费费最重要的原因，就是宅基地使用权禁止对外流转。当前法律虽然允许农民向本集体经济组织符合申请条件的成员出售其宅基地上住房，但是本集体经济组织符合申请条件的成员几乎都可以通过申请形式无偿获得一块宅基地，其向本集体成员购买宅基地住房的需求很小，而有关政策又禁止农民向本集体之外的主体出售宅基地上房屋，如此，则农民几乎没有途径转让其宅基地上房屋，或者只能以非常低的价格卖给本集体成员。在城市化推进过程中，不少农民进城务工并取得很好的发展，在城镇长期稳定居住，甚至举家搬迁到城镇，他们在农村的房屋只能长期闲置在那里。但进城的农民需要在城镇工作和居住，大量农民进城必然需要增加城镇建设用地供给以提供更多的工商业和住宅用地。这也意味着农民进城了，其需要使用城镇土地，但是其在农村的土地无法退出，处于闲置状态。在城镇化不断推进的背景下这必然会加剧城乡建设用地矛盾。要缓解这一矛盾，必须建立农村宅基地的退出或流转机制，使得进城农民闲置的宅基地得以重新高效利用。

2、从权利限制的正当性的视角

公权力在对私权利采取严厉制约手段时，通过该手段欲达到的目的应当具有足以使该手段正当化的重要性，而上述反对流转的几点理由都是站不住脚的。（1）允许宅基地使用权流转，首先最有可能流转的是那些长期在城镇居住而农村住房长期闲置的人，而不是那些因贫困而卖牛卖血的农民。中国的农民有足够的自主判断能力，就是再没有经济头脑的农民，如果不是穷的实在是没有办法，也不至于去卖牛卖血，或者卖掉老宅故居，从而背负败家子的骂名。反过来想，一旦出现这种情形，如果允许宅基地流转，农民至少可以通过住宅的流转获取资金解决难题，否则连这种办法也没有，那就是真的只有去“卖血”了。进言之，此种状况的出现，罪魁祸首在于农村和农民的贫困落后，国家应该通过社会保障、社会救济等措施解决部分极度贫困农民的基本生活问题，而不是通过禁止他们进入市场交易的“保护”方式。更何况，因贫困而被迫卖掉住宅的农民毕竟是少数，而这些人的问题应该通过社会保障和救济解决，更多的是宅基地的闲置而又无法正常流转的农民。因此，允许宅基地流转并不会损害农民的利益。正如有人所指出的，农民不能出租、出卖属于自己占有、使用的宅基地和房产，表面看是包含农民的利益，防止农民陷入“失地、失房”的绝境，但实质是对农民土地权益的侵犯。（2）允许宅基地使用权流转，并不会导致农村宅基地的兼并，宅基地的开禁开的是土地使用权而非所有权，开禁后的宅基地使用权也是有期限的。既然城镇国有土地使用权的市场化交易乃至城镇已购公房上市交易都不会带来城镇国有土地的兼并，农村宅基地自然也不会出现此种情况，更何况，对同一主体大规模的购买行为，国家可以通过法律作出限制。（3）宅基地使用权的流转并非意味着当前的“小产权房”能够一律自动转为合法，而只是为部分处理灰色地带的“小产权房”转为合法状态提供了一种可能性，一些明显严重违法的“小产权房”，该拆除或该处罚的，一样需要予以查处。更何况，在制度交替之际，总会有一些投机分子从中获利。这是任何一项制度变更都无法完全避免的，也无法成为阻碍我们进行制度变革的理由。（4）宅基地的无偿分配性也不能成为禁止宅基地使用权流转的理由，城镇划拨土地使用权和城镇已购公房能够通过补办出让手续后上市流转便是最好的证明。

3、从制度本身的逻辑角度

无论是将宅基地上房屋流转给本集体经济组织成员还是流转给本集体之外的主体，对转出农民来说，并无实质区别。既然允许宅基地使用权的对内流转，就没有理由以保护农民为由禁止对外流转。

4、从规范隐形市场的角度

宅基地使用权对外流转并不是洪水猛兽，实践中宅基地使用权出租、出售等情形已经存在多年。随着集体经营性建设用地入市的推进，宅基地使用权的交易需求更是会增多，而且，在一些实施土地整治的地方，农民通过宅基地换房等举措换的了多套住房，农户出租住房的情形更是常见。与其无视实践情况一味禁止，到不如有条件放开并规范这一市场。

5、从预期效益角度

在适当的制度设计和严格管理下，允许宅基地使用权流转，于国于民都有利：对国家，可以促进农村土地的集约节约利用，促进耕地保护；对农民方，可以增加财产价值和融资手段。而且只有允许宅基地使用权流转，才能变实践中大量存在的宅基地上房屋隐形交易为显性交易，国家才能疏导管理，从而清理、规范这一市场。

因此，与其无视实践情况一味禁止而且禁而不止，倒不如在设定限定条件的基础上放开并规范宅基地使用权对外流转的市场，建立规范而有序的宅基地使用权有条件对外流转制度。当然，当前的宅基地制度改革并非“建立宅基地使用权有条件对外流转制度”一项改革举措即可促成，而是需要宅基地使用权对外流转、集体经营性建设用地入市、宅基地收回、农村土地整治等多项举措联动，但有条件放开流转市场是改革前进的关键举措。