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土地问题是中国城镇化进程中的核心问题。土地是一个权利体系，其中不仅包括经济权利即土地产权，也包括心理权利和社会权利。规划城镇建设时，要充分尊重土地的自然权利，立足自然地貌实现城市个性。在征用土地时，必须保障农民的经济权利、社会权利和心理权利，充分保障农民长期受益的权利。
土地问题是中国城镇化进程中的核心问题
城镇化进程一般表现为农村人口转变为城市人口、农村土地转变为城市用地、农村生活方式转变为城市生活方式的过程。在这里，土地问题是城镇化进程中的核心问题。这是因为，土地资源是城镇化进程的物质承载，土地价差是城镇化推进的重要动力，土地转换是城镇化过程的主要表现，土地权利是城镇化问题的核心关切。具体而言：
土地资源是城镇化进程的物质承载。任何社会活动都有其物质载体，即都发生在一定的空间和地域上，城镇化进程同样如此。土地作为城镇化进程的物质载体，其用途从农村、农业用地转变为城镇用地的过程就是城镇化。土地用途的变化、负载建筑物的变化，都是城镇化进程的突出表现。城镇化对土地有非常大的需求，这是一种刚性需求，导致农用土地的持续减少，这种趋势在短期内很难改变。
土地价差是推进城镇化的重要动力。城镇化是对土地用途和权利利益的重新划分，在这个过程中有一个巨大的动力机制，这就是土地价差。土地价差是指土地收购价和卖出价、出让价之间的差额。土地价差是土地财政的重要源泉。土地财政是基于土地的财政收入和政策，土地财政是各级地方政府运用其公权力通过对土地这一稀缺资源实施一系列的非市场行为操作而进行的财政收支以及利益分配活动。土地财政的非持续性与非规范性诱发了包括财政、金融、社会、行政腐败、投资过热等在内的一系列风险①。土地出让金是中国特色的制度创新，北京、上海、杭州等一线大城市的土地出让金数额巨大，成为推动经济和城市化发展的重要财政力量②。
土地转换是城镇化进程的主要表现形式。农村土地可以分为农业用地、宅基地和集体建设用地三部分，其中集体建设用地可以分为集体经营和集体公益用地。前面提到的城镇化进程三个主要表现，即在地域上，农业和农村用地改变为城镇和工商业用地，在人口上农业人口变成城镇户籍人口，在生活方式上农村生活方式转向城市化的生活方式。这三个方面都离不开土地转换。土地用途和产权的转换是此过程的实质和关键。在用途方面，土地由之前的第一产业转向第二甚至第三产业。在产权方面，从农村集体手中转向开发商和厂商，这是土地流转的概念。土地改变用途和土地流转可以有效地盘活资源，发挥土地的市场潜力，实现更大的效益。③
土地权利是城镇化问题的核心关切。围绕土地财政、土地权利产生了一系列问题，使得政府、开发商、农民三者的关系复杂化、利益化，处理不好，就会扭曲政府职责，引发严重的社会问题。城镇化的前提是土地改变用途和土地拆迁，制度不完善导致利益分配纠纷，各地的拆迁矛盾高发，当前甚至有研究机构惊呼“拆迁矛盾是中国社会的最主要的首要矛盾”④。拆迁矛盾的核心是土地权利即利益分配问题，开发商和农民在补偿标准方面往往达不到博弈均衡，使弱势一方产生严重的相对剥夺感和社会不公平感。本文将研究和梳理土地的权利体系，从深层次为目前的土地矛盾和纠纷提供解决方案，并为城镇化中的土地政策提供逻辑上的路径选择。
关键词：城镇化进程;土地政策;中国改革
