国家为了支持“三农”发展，维护农民权益，解决农民无物抵押贷款矛盾，通过立法将农村土地承包经营权纳入《物权法》，但从2007年以来，鼎城区还没有一宗土地经营权抵押贷款。目前，全区11家家庭农场、298家农民专业合作社，没有一家在鼎城区各银行业机构贷款，他们有的靠亲友支持或高息社会融资硬撑；有的靠原始积累，步步为营，做大做强力不从心；有的被迫更改项目，压缩规模，忍痛割肉。这严重制约了鼎城区规模农业、品牌农业、现代农业的发展。贷款难、贷款贵成为农村金融梗阻。
鼎城区人民政府原副区长、区人大常委会原副主任刘友善鼓励儿子大学毕业后回乡创业，组建了韩公渡稻鸭共作技术合作社。2014年，为扩大规模，合作社在逆江坪乡流转农户耕地3000亩。刘友善拿着农村土地承包经营权证和流转合同，先后去了13家银行，跑了半个月，没有贷到一分钱，被迫压减面积1500亩，并引进金大地公司合伙经营。他深有感触的说“我从事行政工作多年，还认识几个人，可想农民贷款有多难！”
一、影响土地经营权抵押贷款原因分析。
土地经营权抵押贷款难的原因不在于银行服务难，鼎城区作为城郊农业大区，银信网点众多，金融服务体系发达：邮政储蓄农村网点有22个；农村信用社农村网点36个，乡镇全覆盖；农业银行农村网点5个，“惠农通”机具704台，行政村全覆盖。也不在于银行没有钱：常德市农村信用系统2014年6月储蓄突破400亿，达到403.5亿元，投放支农贷款27.8亿元，仅占6.8%；农业银行鼎城支行投放贷款147亿元，农户贷款仅34亿元，只占23%。金融机构服务网点多，资金充裕，农村土地经营权抵押贷款却并没有开展起来，形成了银行有钱不敢投，农民想贷无门路的尴尬局面。原因在于以下几点：
1、银行存在惧贷心理。农民一直是经济上的弱势群体，没有稳定的收入，没有可用于抵押的商品房、汽车等不动产和动产，仅有的“耕地、宅基地、自留地和自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”（物权法184条），银信部门怕贷款收不回，不敢也不愿放贷。
2、农民存在惜贷心理。农村家庭承包，规模化不高，经营面积分散，贷款需求和承贷率低；种粮大户流转期限短，很多是一年一租，经营权流转合同一般在5年以下，缺乏长期运作理念；家庭农场、农民合作社原始积累小，需求额度大、期限长，风险无保障，加上银行贷款程序复杂，便宁愿找私人借钱。
3、农村土地经营权抵押贷款没有配套政策。虽然立了法，但是相关政策没有跟上来。农村土地的所有权、承包权、经营权目前还处于权能分离阶段，没有确定“三权”分离的配套政策，如：国家的种植补贴还是由承包权主享受；经营权的价值取决于经营时间和收益，受自然条件、经营项目、市场需求等因素影响大，收益缺乏保障，农业保险跟不上；土地经营权评估、交易机构不健全，抵押处置变现渠道窄。银行没有出台相关政策，各地也没有形成有效模式，都不愿承担风险，存在观望心理。
二、切实推进农村土地经营权抵押贷款
要想银行放贷款，关键在于降风险。农村土地经营权抵押贷款，各地都处于摸索阶段，要打破坚冰，服务“三农”，实现银行风险降低，农民收入增加，就要求政府建立和完善相关机制，逐步形成规模化、规范化；银行要拓展信贷渠道，加强创新，大胆试点，抢占市场。具体如下：
1、建立政策支撑机制。鼎城区政府先后出台了《关于鼓励土地经营权流转，促进规模发展的实施意见》、《鼎城区农村土地承包经营权流转管理暂行规定》、《鼎城区农村土地流转工作奖励办法》，并在财政预算中安排了专项奖励资金，为促进土地流转，开展土地经营权抵押贷款奠定了良好基础。区政府专题研究抵押贷款工作，协调农业行政主管部门（经管局）和金融部门的关系，出台《鼎城区农村土地经营权抵押贷款管理办法》。一是要重视和支持农村土地管理工作，明确专门的股室，落实人员和工作经费，配备必要的设施（DV、GPS、电脑等），加强监督管理。二是要确定银行试点单位，选取一至两个网点，开展土地经营权抵押贷款试点。
2、建立流转交易机制。建立健全三级土地经营权流转交易网络，村级明确信息员，乡镇建立服务站，区级建立流转服务中心，组建网络交易服务平台，与政府网站窗口对接，及时更新流转需求信息，引进能人、企业投资鼎城农业。通过流转服务中心和网络交易平台，对土地经营权抵押贷款的运作实施监管，一旦发生不良贷款现象，可以第一时间接手流转经营权，第一时间上网招商，极大限度的减少沉贷比例，降低放贷风险，促进抵押贷款的良性循环。
3、建立财政补偿机制。土地经营权抵押贷款在起步摸索阶段，政府要积极主导，帮助银行降低风险比例，提高银行试点积极性。一是财政安排一定的资金设立专项抵押贷款风险补偿基金，专户储存。可以根据放贷量的5%建立基金，也可以先预存一定额度的基金，银行按照基金额1:10或1:20的比例放贷。二是合理分配政府存款资源，如惠农资金、农合资金、社保资金、备用资金等。对主动开展土地经营权抵押贷款的银行，在存款资源分配上优先安排；对抵押贷款多的银行，奖励分配存款资源；对连续考核“三农”放贷末位银行，减少政府存款资源。激励银行开展土地经营权抵押贷款。
4、建立公证仲裁机制。农村土地承包和经营权流转，必须要确保稳定。连片流转既要保护农民利益，又要维护受让方权益，需要有专门的机构进行鉴证和调处纠纷。鼎城区政府成立了农村土地承包经营权纠纷仲裁委员会，2014年配齐了工作人员，元月至7月开庭审理三起案件，有效化解了土地流转矛盾，保障承包经营权流转的合法、有序进行。
5、建立保险防控机制。经营权抵押贷款与生产经营效益紧密相连，从事农业生产，经营收益在很大程度上受自然条件和环境变化的影响，直接涉及到还贷风险，而参加保险是有效的避险途径。目前农业保险险种少，保额低，远远达不到风险防控要求，应当增加农业保险项目，减少经营者亏损风险，提高土地经营权抵押贷款积极性。
6、建立公众诚信机制。银行惧贷与公众的信用等级有很大关系。可借鉴外地双基双赢的合作信贷模式，即基层信用社与基层党组织联手，缓解以前由于信息不对称，银行不敢给村民放贷的困局。打造公众信用平台，在村里公示村民贷款信息，还贷时间，共同评定信用等级，营造讲诚信的社会氛围。要贷款找党支部，搭建基层组织为群众办实事平台，提高当事人社会公信度，实现银行与贷款人双赢。
7、建立公务员担保机制。为了切实推进土地经营权抵押贷款，在前期试点阶段，担保是降低风险的有效方法。一方面引进担保公司，为农民信贷提供担保；一方面动员公务员开展经营权抵押贷款担保，建立适当的阶段性奖励制度，吸引闲置资金投入“三农”发展。
8、建立宣传引导机制。开展正确舆论导向，对拖欠银行贷款的党员干部进行组织问责，努力营造信贷良好环境。鼓励新型经营主体做大做强，在项目申报、政策扶持上优先安排，打造品牌发展，规模发展。以点带面，辐射周边，稳步推进，逐步发展，正确引导农村土地经营权抵押贷款规范化、制度化、常态化。拓展“三农”信贷新空间，帮助农民增产增收。
三、抵押贷款程序设计建议
农村土地经营权抵押贷款没有固定的模式，具体操作规程由银行和经管局协商设计，一切从简便贷款手续，方便服务农民，便捷快速投放的目的出发。制定土地经营权抵押贷款登记实施细则，以降低贷款成本，提高工作效率。
1、申请。贷款人持本人有效证件，承包经营权证和土地经营权流转合同到经管局申请。必须满足三个基本条件：一是承包期或流转期5年以上；二是连片面积100亩以上（养殖和经作可以放宽到50亩）；三是流转期租金一次性给付。
2、鉴证。经管局对申请人已取得的《土地承包经营权证》和签订的《农村土地流转合同》的真实性、规范性、合法性进行鉴定。通过招标、拍卖、公开协商取得的农村集体土地（含四荒地）必须先补办农村土地承包经营权证。
3、认定。认定必须到现场考察。一是认定地块位置，DV留影；二是认定实际面积，GPS测量；三是认定经营项目、用途；四是认定经营权价值，通过“年租金×经营期限+地上产值”进行测算评估（银行参与），确定抵押贷款基数。
4、登记。经调查、考察、审核，对符合抵押贷款的进行登记。收回《农村土地承包经营权证》（属经营权流转的，申请人递交区、乡、村三级鉴证的流转合同），填写审批表，出具他项权证。
5、放贷。申请人持土地经营权抵押贷款他项权证到银行申请贷款。银行根据他项权证和评估的贷款基数确定投放额，发放贷款。
6、备案。对抵押贷款资料实行一案一卷，专人专柜保管，签收制管理。
7、监管。经管局和银行共同监管，定期考核指导，及时提醒督促。到期无法偿还，由银行和抵押人协商变卖或公开拍卖经营权所得款项受偿（一般流转期限5年，贷款期限控制在2年），直至诉讼。
