房产之窗网 吴海洋
土地储备制度是指市、县人民政府或国土资源部门委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市总体规划和土地利用年度计划，将按照法定程序收回、收购、优先购买或征收的土地纳入政府储备，对储备土地进行必要的基础设施建设及管理，以备政府供应土地、调控市场的一种制度安排。
运作模式与成效
从1996年我国第一家土地储备机构—上海市土地发展中心正式成立，特别是《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》提出有条件的地方建立土地收购储备制度以来，土地储备实践和制度建设获得长足发展。
2007年国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定出台了《土地储备管理办法》，随后土地储备法律体系和制度体系逐步建立并完善。目前，全国已有2000多个市、县建立了土地储备制度，并相继成立了2800多家土地储备机构。
总体来看，各地土地储备管理模式主要分为三种。一是市政府设立土地储备委员会（土地资产管理委员会、土地管理工作小组）负责批准和协调土地储备的重大事项，土地储备机构负责储备土地具体工作的实施。二是国土资源管理部门负责土地储备管理工作，土地储备机构负责具体实施工作。三是土地储备机构独立管理，储备土地供应由国土资源部门实施。
各地土地储备运作模式也不尽相同。有以上海为代表的市场主导型模式，接受政府委托并从事土地收购、储备工作。也有以杭州为代表的政府主导型模式，经政府授权，在土地收购储备管理委员会的领导下，运用行政手段实施土地收购、储备以及供应的前期准备工作。还有以武汉为代表的行政指导与市场引导结合的模式，上接政府管理部门、下联土地市场，负责土地收购储备的具体执行工作。
土地储备制度的建立意义深远，成效显著：理顺了政府供应土地的产权关系；增强了政府调控土地市场的能力，有力调控了土地供应总量、结构和时序；盘活了存量土地，促进了土地节约集约利用；显化了土地资产价值，支持了国有企业改革；保证了规划的实施，促进了城市土地利用、布局和功能合理调整；提高了土地价值，增加了政府土地收益；实行了净地出让，助推了招拍挂出让制度，促进了土地市场的发育。
面临的新挑战
土地储备相关制度环境发生了新变化。在土地储备制度建设和不断完善过程中，相关制度环境和政策也在发生变化。特别是《物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》以及国土资源部关于土地征收、“两整治一改革”等有关政策规定，构成了当前土地储备制度和机构建设面临的新环境，对土地储备相关工作提出新要求。
土地储备资金的筹集、使用不规范。土地储备既是土地配置过程，也是资金循环过程。在实际操作中没有大额的资金支持和规范的资金运作，难以有效地实现土地储备。目前土地储备资金面临三个问题。一是财政支持力度不够，融资渠道单一。资金运作过分依靠银行贷款，不能适应土地储备的持续健康发展。二是储备土地抵押贷款不规范。目前，我国对政府所有土地不颁发土地使用证，因此，土地储备机构在以土地抵押贷款时会受到影响。同时，土地抵押贷款如果不能用于其他地块的收购、征收补偿等，土地储备工作难以正常开展。三是融资过程中资金的短期性与土地储备资金的长期占用不匹配，对土地储备的政府行为和房地产开发的商业行为未严格区分，银行贷款易受国家政策和宏观调控的影响，继而容易产生融资风险。
土地储备制度的功能定位有待完善。我国的土地储备在实践中出现了多种类型，各地对土地储备功能定位存在着不同理解。有的市、县储备的土地范围过大，将可以由使用者进入土地有形市场公开转让的土地也纳入了储备土地范围。有的市、县土地储备机构行使了国土资源管理部门供应土地的职能。还有的土地储备机构除履行储备土地的职能外，还兼营土地征收补偿、拆迁等关联性业务和非土地储备的其他业务。
少数地方有将土地储备机构作为地方政府融资平台的不良倾向。目前，由于可变现的实物土地具有更高的债务清偿能力，因此部分地方政府成立了一些隶属关系不一、业务名目不同的融资平台，以土地储备名义开展融资活动，并将所获资金用于非土地储备业务的基础设施投资项目等，对土地储备机构管理和土地储备制度规范运行带来危害。
制度仍将完善
面对土地储备的新形势、新挑战与新要求，要通过深化改革、创新制度、完善政策，推动土地储备迈上新台阶。
准确界定土地储备范围与功能，加强土地储备规范运作。明确土地储备的范围，从长远来说侧重于城市存量建设用地的盘活利用和优化配置，不应以土地经营为目的征用农用地，防止储备范围的泛化，防范土地储备被用作地方政府单纯追求经济效益和“以地生财”的工具。高度重视并严格落实“两整治一改革”中涉及土地储备规范的要求，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩。
加强土地储备资金管理，拓宽融资渠道，建立可持续发展机制。加大财政支持力度，严格落实国有土地收益基金制度，增加自身资金的积累，形成土地收益滚动发展机制。积极拓宽土地储备筹资渠道，探索通过发行城市土地债券、放宽信托资金发放土地储备贷款的限制、吸收社保基金等方式筹集资金，降低筹资成本和运行风险。加大政策性贷款力度，调整土地储备贷款年限，明确土地储备贷款使用范围。加强土地储备资金风险管理，建立融资规模总控和风险预防机制，确保土地储备融资安全健康地运行。
加强土地储备机构管理，理清土地储备机构与地方政府融资平台的关系。进一步明确土地储备机构具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位性质。推行实施土地储备机构名录管理制度，进入名录的机构必须按照国家有关土地储备管理的政策要求规范运作。严格区分土地储备机构与地方政府融资平台在机构性质、融入资金使用等方面存在的重大差别，建议加快与财政、人民银行、银监会等相关部门共同研究，明确不作为融资平台管理的相关意见，进一步加大土地储备相关信息共享和严格规范管理的力度。
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