为全面贯彻《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》及《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）有关精神，进一步落实最严格的节约用地制度，大力推进开发区节约集约用地，2017年，国土资源部组织开展了全国开发区土地集约利用更新评价工作。按照《国土资源部办公厅关于开展2017年度开发区土地集约利用更新评价工作的通知》（国土资厅函〔2017〕304号）要求，共有483个国家级开发区依据相关技术标准，对土地集约利用状况进行了更新评价。近期，部对各地上报的国家级开发区更新评价成果进行了汇总分析。现将全国国家级开发区评价结果通报如下。
一、基本情况
本次更新评价工作在2016年度更新评价的基础上开展，更新时点为2016年12月31日。参与更新评价的国家级开发区共483个，批复四至范围内土地总面积4788平方公里，约占全国建设用地面积的1.2%，平均单个开发区面积为9.9平方公里。其中，东部地区236个，中部地区99个，西部地区106个，东北地区42个。按评价类型统计，工业主导型开发区392个，产城融合型开发区91个。按管理类型统计，经济技术开发区、边境经济合作区等经济类开发区238个，高新技术产业开发区等高新类开发区139个，海关特殊监管区域106个。
截至2016年12月31日，483个国家级开发区累计完成工业（物流）企业固定资产投资总额11.7万亿元；实现工业（物流）企业总收入22.5万亿元、开发区二三产业税收总额2.4万亿元、工业（物流）企业税收总额1.1万亿元；实现高新技术产业总收入9.9万亿元、高新技术产业税收总额0.5万亿元。国家级开发区总体经济社会效益显著，充分发挥了作为经济发展、产业集聚的载体和平台作用。
二、土地集约利用总体状况
此次更新评价结果显示，国家级开发区土地开发建设程度良好，用地效益持续提升，土地利用集约程度和土地管理绩效有所提高。
（一）土地开发建设程度持续保持良好态势，已建成超70%。参与本轮评价的483个国家级开发区，扣除河流、湖泊、山体等不可建设土地，共有可开发建设土地面积4613.2平方公里。其中，达到“三通一平”以上供应条件的土地4022.6平方公里，已供应国有建设用地3689.9平方公里，已建成城镇建设用地3430.5平方公里，占可开发面积的74.4%。总体来看，国家级开发区土地开发有序、供应及时、建设充分，开发利用建设程度持续良好。
（二）产业用地比例略有下降，用地结构综合化趋势初显。国家级开发区已建成城镇建设用地中，工矿仓储用地1691.4平方公里，工业用地率达到49.3%，较2016年度相比减少了0.2个百分点。住宅用地、商服用地、交通运输用地、公共管理与公共服务用地、其他城镇建设用地，分别占已建成城镇建设用地的15.0%、3.8%、17.7%、13.0%、1.2%，其中住宅用地较2016年增加0.3个百分点，公共管理用地较2016年增加0.1个百分点。开发区在坚持产业用地占主导的情况下，增加了适量的生活配套设施和公共服务设施用地的供给，部分具备条件的开发区开始向城市综合功能区转型，土地利用结构综合化趋势初显。
（三）土地利用强度稳步提高，土地投入产出效益及税收明显增加，集约程度稳步提高。国家级开发区综合容积率为0.92，比2014、2016年度分别提高了0.04、0.01。建筑密度31.6%，比2014、2016年度分别提高了1.2、0.2个百分点。工业用地综合容积率0.88，比2014、2016年度分别提高了0.04、0.01。工业用地建筑系数50.3%，比2014、2016年度分别提高了1.6、0.5个百分点。开发区工业用地地均固定资产投资达到6928.0万元/公顷，与2014、2016年度相比增幅分别为18.2%、7.4%。工业用地地均税收达到663.7万元/公顷，与2014、2016年度相比增幅分别为15%和10.1%。综合地均税收到达698.0万元/公顷，与2014、2016年度相比增幅分别为23%和14.6%。总体上，国家级开发区土地利用集约程度逐年稳步提高。
（四）土地管理绩效进一步提高，闲置土地数量大幅减少。开发区已供应国有建设用地中，以招拍挂等有偿使用方式供应的土地2519.4平方公里，与2014、2016年度相比分别增加了9.3%和2.8%，土地市场化程度进一步提高。483个开发区共有闲置土地3.3平方公里，占开发区土地总面积的0.07%，闲置土地面积比2014年度减少35.5%，比2016年度减少12.7%，闲置土地处置效果明显。
三、不同区域、不同类型开发区集约利用状况及变化
（一）不同区域开发区情况。
1．东部地区开发区集约利用总体水平最高，用地效益及增幅显著好于其他区域。东部地区开发区工业用地地均固定资产投资达到7712.3万元/公顷，分别是中部、西部和东北地区的1.3倍、1.4倍、1.5倍；工业用地地均收入15243.6万元/公顷，分别是中部、西部和东北地区的1.2倍、1.6倍和2.1倍；工业用地地均税收达到799.6万元/公顷，分别是中部、西部和东北地区的1.8倍、1.5倍和1.8倍；综合地均税收达到981.5万元/公顷，分别是中部、西部和东北地区的2.6倍、2.8倍和2.9倍；东部地区工业用地率和工业用地综合容积率在四大区域中最高，分别到达53.0%和0.93，比2016分别提高0.2个百分点和0.02。综合容积率、建筑密度、工业用地综合容积率和工业用地建筑系数四项指标较2016年分别提高2.8%、1.3%、1.6%和1.4%，增幅居于四大区域前列。
2．中部地区开发区土地利用强度较高，但投入产出效益不够理想。中部地区开发区综合容积率、建筑密度、工业用地综合容积率、工业用地建筑系数均为最高，分别达到0.96、35.1%、0.93、51.6%。但从投入产出效益上看，中部地区工业用地固定资产投入强度（6148.1万元/公顷）约为东部地区的80%，工业用地地均税收（433万元/公顷）仅为东部地区的54%，且低于西部和东北地区，综合地均税收也仅为东部地区的38%。投入产出效益有进一步提升的空间。
3．西部地区开发区土地利用程度略有下降，产业用地比例和利用强度偏低。与2016年度相比，西部地区土地供应率、土地建成率、土地开发率、工业用地率、综合容积率、建筑密度均有下降，下降幅度分别为1.4%、0.6%、2.4%、0.9%、0.4%和0.7%，开发区土地利用状况总体不乐观，工业用地率、工业用地综合容积率和建筑系数在四区域中均处于末位，分别是39.9%、0.70和48.6%。集约利用水平有待进一步提升。
4．东北地区开发区土地利用程度高，但利用强度和用地效益较低，投入产出效益有下降趋势。东北地区土地利用程度在四区域中较高，土地建成率为95.0%，较2014年和2016年分别增加1.2和0.9个百分点。但土地利用强度较低，综合容积率仅为0.8，建筑密度为28.6%，在四区域中均为最低。工业用地固定资产投入强度和工业用地地均收入持续降低，分别较2014年减少3.1%和17.9%，较2016年均减少了0.5%。土地投入和产出状况还未有好转。
（二）不同类型开发区情况。
1．高新类开发区集约利用总体水平最好且提升较快，海关特殊监管区域用地效益提升明显，经济类开发区投入和产出水平相对较低。高新类开发区综合容积率、工业用地综合容积率最高，分别为1.04、0.95，工业用地地均固投、地均税收均高于其他两类开发区，其中工业用地固定资产投入强度为7892.8万元/公顷，是经济类开发区、海关特殊监管区域的1.2倍。各项指标均比2016年有所提高，提高幅度在0.5%-1.7%之间。集约利用总体水平在各管理类型中最好。
海关特殊监管区域的工业用地率、工业用地建筑系数依然最高，分别为64.8%、52.6%。但开发强度偏低，综合容积率为0.7，工业用地综合容积率为0.83，建筑密度为28.1%，均小于其他两种类型开发区，有进一步提升的空间。海关特殊监管区域的用地收益提升幅度最大，工业用地地均税收743.2万元/公顷，比2016年增加50.9%。
经济类开发区建筑密度在各管理类型中最高，达到32.2%。与2016年相比，土地建成率、建筑密度、工业用地建筑系数分别增加0.51、0.21和0.47个百分点，土地集约利用程度稳步提升。但经济类开发区投入产出效益相对较低，工业用地固定资产投入强度、工业用地地均税收、综合地均税收最低，分别约为高新类开发区的80%、60%和40%。
2．工业主导型开发区土地利用强度高，投入产出效益增加明显，产城融合型开发区土地利用程度高。工业主导型开发区工业用地率、建筑密度、工业用地综合容积率、工业用地建筑系数分别为58.3%、32.7%、0.88、50.9%，高于产城融合型的25.2%、28.7%、0.86、46.9%，土地利用强度高。与2016年度相比，工业主导型开发区工业用地固定资产投入强度增加7.9%、工业用地地均税收增加9.8%。产城融合型开发区土地供应率、土地建成率分别为95.1%、95.3%，高于工业主导型开发区的90.6%、92.1%，土地利用程度较高。
四、开发区土地利用中的问题
（一）土地开发状况不平衡。部分开发区批复四至范围内已无地可用，但有部分开发区批准设立多年仍有大面积土地未开发建设。一方面，483个国家级开发区中，有近3成（132个）批复四至范围内建成率已超90%，有31个目前已无地可供。土地资源已成为制约这些开发区发展的最大瓶颈之一。另一方面，有一些开发区的土地长期未利用，483个国家级开发区中，有75个建成率不到50%，其中甚至有不少设立时间较长的开发区。个别开发区批而未供、闲置低效用地较多。
（二）土地利用强度和效益不平衡，部分开发区土地利用强度远低于全国水平，土地资源利用不合理。483个国家级开发区工业用地综合容积率平均为0.88，最高的可达2.59，最低仅0.09；建筑密度最高达到63.6%、最低仅为7%；工业用地地均税收最高为11908万元/公顷、最低只有1-2万元/公顷。从总体数量看，有54个开发区综合容积率低于0.50，占11.2%；50个开发区建筑密度低于20%，占10.4%；有97个开发区工业用地地均税收在150万元/公顷以下，占20.0%。总的来说，节约集约用地还有很大提升潜力。
（三）开发区区域发展不平衡，西部和东北地区开发区集约利用水平有较大提升空间。东部地区作为我国经济发展的前沿，国家级开发区经过多年发展已较为成熟，产业转型较早，开发区用地效益好，用地结构较为合理，集约利用水平领先于中部、西部和东北地区。西部地区和东北地区开发区土地利用强度和用地效益较低，西部和东北地区的工业用地综合容积率分别仅为0.7和0.73，远低于东部地区；工业用地地均收入也较低，约为东部工业用地地均收入的60%和50%，集约利用程度有待进一步提高。
五、下一步工作重点
开发区建设是我国改革开放的成功实践。党的十九大报告明确提出“加快生态文明体制改革”“推进绿色发展”“推进资源全面节约和循环利用”。面对新时代、新形势、新要求，各级国土资源主管部门应认真贯彻落实十九大精神，坚定不移贯彻新发展理念，坚持节约集约用地和土地市场建设两条业务主线，在开发区土地利用管理上突破创新，构建开发区用地管理新机制，努力把开发区建设成为开放型经济的高地、现代制造业的集聚区，节约集约用地和绿色发展、生态文明的示范区。下一步，要重点做好以下工作：
（一）强化空间管控，严格开发边界管理。要坚持“规划节约是最大的节约”，严格落实土地利用总体规划对开发区土地利用的整体安排，各级各类开发区的建设范围必须在规划确定的城镇建设用地范围内。各地要结合开发区审核公告目录修订工作，进一步明确开发区四至范围和开发边界。支持土地利用效率高、土地节约集约评价成果排名靠前的开发区扩区、调区。对于不符合条件的，坚决予以清退。
（二）积极盘活存量，大力推进开发区低效用地再开发。适应开发区转型升级需要，适当提高生产性服务业用地比例，增加生产性服务业用地供给。进一步促进开发区产业集聚，支持开发区内的新产业、新业态发展，支持大众创新万众创业、支持企业降成本，激发市场活力。加大低效用地开发力度，鼓励对现有工业用地追加投资、转型改造，提高土地利用强度。积极探索创新，大力盘活存量工业用地。
（三）促进区域协调，支持不同区域开发区差异化发展。针对不同地区、不同类型、不同发展阶段的开发区，研究出台差别化政策，统筹规划，科学引导。鼓励东部地区开发区进一步优化用地和产业结构，支持中、西部地区和东北地区开发区提质增效，进一步提升开发区集约利用水平。大力推进各级各类开发区改革和创新发展。
（四）加强动态管理，建立健全激励机制和退出机制。强化开发区评价成果应用，评价结果要与奖惩措施挂钩，实行动态管理制度。对评价结果好的开发区优先考虑扩区、升级，加大政策支持力度；对评价结果不理想的开发区提出警告，限期整改；对整改不力，特别是长期圈占土地、开发程度低的开发区，要核减面积或予以降级、撤销。促进开发区良性发展，切实提高土地使用效率。
