来源：环球财经
国研中心国际技术经济研究所客座研究员 潘亮
十八届三中全会后，笔者有幸旁听了一个民间智库的内部讨论会，会上一名经济学家（中国经济50人论坛成员之一）提到，在中国经济50人论坛上，企业家们普遍关心这样一个问题：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》涉及了11个方面的重大问题和重大举措，涵盖15个领域，共16项，60条。这60条改革的具体措施，哪个先出台，哪个后出台？哪个影响大，哪个影响小？这名经济学家风趣地说：“如果让我排序，最容易改的那就是放开二胎、解除劳教。最难改的可能就是土地问题，因为这个事情非常复杂。”
的确，十八届三中全会共提出了经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制、党的建设制度六大改革。在很多有识之士看来，这些改革中，牵涉利益最广泛、对社会经济影响最深远、最容易被误读也最具争议的，可能非土地承包经营权流转改革（以下简称“土地流转”）莫属。
自从实行了家庭联产承包责任制，中国农业生产长期都是单门独户地进行，劳动生产率很难进一步提高。而且由于农业生产规模过小，农民无论是在生产的上游市场还是在农产品(000061,股吧)销售的下游市场，都无法与高度集约化、规模化的资本进行博弈。尽管国家出台了很多惠农政策，最终的实惠却往往在农民与资本的市场博弈中，被资本主导的各种中间环节攫取。所以我们经常会看到，一边城市里菜价不断上涨，而另一边农民种植的蔬菜却只能烂在地里的新闻。由于农民无法从种地中赚钱，所以很多人干脆选择将土地撂荒而进城打工，这不仅浪费了宝贵的土地资源，还会严重威胁国家的粮食安全。所以，土地流转的政策目标应是为了促进农业生产的集约化、规模化和现代化，提高劳动生产效率，并且增加农民在市场博弈中的话语权，切实保障农民增收。
须抑私人工商资本参与土地流转之弊
但在具体实施过程中，由于《农村土地承包经营权流转管理办法》的部分条文含义过于笼统，且会受到利益集团的非合作博弈，改革实践的客观结果很可能偏离政策目标，甚至背道而驰。
首先，鼓励私人工商资本参与土地流转，在实施中可能会造成事实上的土地兼并，甚至是变相的土地私有化。土地所有权是由占有、使用、收益和处分四项权能共同组成的，所谓的土地承包经营权实际上包含了占有、使用和收益三项权能，是一种模糊了边界的所有权。一旦农民以转让方式向工商资本流转了承包经营权，也就意味着其失去了对土地的占有、使用和土地产出的收益权，丧失了在农村生活的基础。虽然可以通过转让承包经营权获取一笔现金，可是这笔钱一旦被住房、教育、医疗等支出耗光，且又无法在城市就业，将土地转让出去的农民要么成为失地流民，要么只能通过雇佣关系以农业工人的形式，重新回到原本的土地上，这就是土地兼并（历史上土地兼并的后果均是大量自耕农变为流民或佃农）。
此时，社会主义土地公有制的最后一道屏障就是对土地的处分权。土地处分权集中体现在国家土地利用总体规划上。私人工商资本兼并土地后，为了使手中的经营权增值，必然会寻求突破土地规划，变更土地流转用途，近几年大量小产权房的出现就是例子。如果有一天法律对突破土地利用规划的行为予以合法化，这就是彻底的土地私有化。
其次，鼓励工商资本参与土地流转，在实施中可能会出现承包经营权外流的现象。当前，我们在推进土地流转的同时，还在积极推进利率市场化和人民币可自由兑换的改革，当这三项改革措施同步进行时，多项政策影响力相互交织在一起，共同发挥作用所产生的风险最容易被人忽略。就好比中药，任何一味单独的中药都有治病救人的功效，但是几种中药混合在一起，如果药性不合，不仅不能治病，甚至可能会加重病情。
具体言之，土地承包经营权入市交易本质上是一种资产交易，特殊之处在于这种资产只是部分而非完整的土地所有权。众所周知，资产价格与利率成反比，利率上升会使资产价格下跌。利率市场化改革恰恰会推高利率预期，从世界各国利率市场化改革的实践中可以看到，在利率放开的最初3-5年里，都普遍出现一个存贷款利率大幅双升的特殊阶段，大部分上升至10%-20%的区间，部分国家甚至上升到70%以上；在3-5年后，存贷款利率才会逐渐回落到较低水平（参见《环球财经》2014年1、2月合刊“利率改革是未来金融改革的核心”一文）。此时将土地产权大规模推向市场，无疑是人为压低土地承包经营权的交易价格，使农民在土地初次流转中只能“贱卖”承包经营权。
同时，由于超额外汇储备导致人民币基础货币投放被动增加，迫使央行只能维持偏紧的货币政策。在利率高企，全社会资金链紧绷的情况下，国内从事农业生产经营的个人、组织或企业可能很难投入大量资金大规模“收购”土地承包经营权。此时人民币实现可自由兑换，将有大量境外资本涌入，由于其低廉的资金成本，国内工商资本在土地流转上，很难与拥有国际融资渠道的国际粮商或其国内代理人竞争，相当一部分土地承包经营权很可能会以土地信托的方式最终落入国际金融资本和以美国ADM、邦吉、嘉吉和法国路易达孚（俗称“ABCD”）为首的美、欧、日等跨国粮商及其国内代理人之手。
大规模的土地兼并或私有化，甚至是土地承包经营权外流，将对中国社会产生巨大的伤害。
须守农业家庭经营的基础性地位
当前中国经济的主要矛盾是生产过剩，即社会总供给显著大于社会总需求。这是由1997年的产权制度改革后，中国社会分配制度的亲资本性骤增，城（资本）乡（劳动者）收入差距迅速拉大，社会贫富差距日益悬殊（见图一）造成的。生产过剩曾是西方主要资本主义国家工业化时期固有的内生性经济矛盾，也是其周期性爆发经济危机的根源。历史经验显示，从生产过剩到爆发经济危机是一个量变到质变的过程，经济危机的本质就是生产过剩。（参见《环球财经》2014年1、2月合刊“当前中国经济的主要矛盾是生产过剩”一文）
要防止生产过剩演变为经济危机，化解之道是要扩大社会有效需求，鉴于2007年美国次贷引发的全球金融危机逐渐呈现长期化的趋势，中国的外需很有可能在未来五到十年持续低迷。因此，解决中国当前的经济问题只能倚仗中国国内的消费和投资需求。由于投资需求最终是由消费需求消化，所以要实现中国内需的良性扩张，扩大消费需求是首当其冲的要务。而扩大消费需求就必须扭转中国社会分配体制的过度亲资本性，切实增加普通劳动者在初次分配中的权重。作为中国社会财富的基础，如果土地大规模的兼并、私有化，甚至是经营权外流，无疑将加剧社会财富进一步向少数人集中，收入差距将进一步拉大，中国爆发经济危机也就无法避免。
土地兼并、私有化甚至是经营权外流还有可能会打破家庭经营在农业生产中的基础性地位。由于农业天然具有高风险性，因此最积极也最有资本参与土地流转的大多是在农产品加工和流通环节处于强势地位的企业。这些企业要么有品牌，要么有销售渠道。一旦土地集中流转到这些企业手中，而在城市找不到工作的农民又通过雇佣关系以农业工人的形式回到土地上耕种，这就成为了企业农场。如果企业经营冲垮了家庭经营在农业生产中的基础性地位，还将引起以下一系列不良后果：
与工业生产不同，农业是一个非标准化的生产体系，监督成本极高，因此企业化方式经营农业，会使劳动生产效率大幅下滑，生产成本大幅上升。这是农业不适合搞企业化经营的根本原因，也是全球公认的事实（详见本刊1、2月合刊《战略2014》中《农业改革须以家庭经营为基础》一文）。为了追求利润最大化，一方面企业会抬高农产品价格，以涨价的方式弥补成本的上升，这就会造成内生性通胀；另一方面，企业有非常强的利益驱动使用转基因技术，以科技手段降低监督成本，提高劳动生产效率，因为转基因技术可以从根本上提高农业生产的标准化程度，而这可能会导致转基因走私的猖獗（笔者不反对转基因，反而认为应该加强转基因技术的研发。转基因技术的应用和推广，都应由政府主导，在严格管控下展开。但转基因走私将可能严重冲垮我们的技术防线，最后导致不良后果）。
企业化方式经营农业还将强化土地非粮化甚至是非农化的不良趋势。企业通过流转取得土地承包经营权后，为了使手中的经营权增值，在追求利益最大化的驱动下，有极强的利益驱动，与基层政府串谋，寻求改变土地流转用途，将土地用于比种粮经济价值更高的农业、工商业项目。比如将原本种粮的土地改种水果、蔬菜，更有甚者以生态农业为名搞旅游、盖宾馆等商业建筑。最过分的就是将农地搞房地产开发，兴建大量小产权房。很多人对这些现象可能早已耳闻目睹，据统计，现在工商企业到农村参与土地流转之后，获得的土地中仍然被用于进行粮食生产的连10%都不到，这一严重危害国家粮食安全的苗头已经开始凸显。
其实，政府已经部分意识到了上述风险，所以在土地流转政策上，提出鼓励农村土地承包经营权向专业大户家庭农场、农业合作社农业企业流转，鼓励和引导私人工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，坚持家庭经营在农业中的基础性地位。国务院有关部门也正在制定私人工商资本、工商企业流转农民土地的准入和监管的制度规定。但是，政策的落实仅靠行政力量的管理和监督是远远不够的，最关键还是要在政策设计上，以经济学的手段通过机制设计（Mechnism Design）消除驱动工商资本对土地流转政策进行恶性博弈的利益根源。
须防土地流转用途之变
既然土地流转的目标是为了实现农业生产的规模化、集约化和现代化，农业用地最终要流转到农业用途上，所以农用土地流转价格应当以在土地上进行的农业生产活动的产出收益作为价值基础。虽然有技术进步和规模效应，但考虑农业生产周期长和丰歉年循环的特点，同样的土地在相当的时间范围内其农业生产活动的产出收益不太可能大幅增长，因此土地流转价格也不应出现大幅飙升。
如果土地二次、三次流转价格是初次流转价格的几倍甚至十几倍，这说明土地最终的流转用途很有可能是比农业活动收益高得多的其他工商业活动，甚至成为了金融投资、投机活动的基础资产。这也正是国内外金融资本利益集团对土地流转政策进行非合作博弈的利益驱动所在。因此，土地流转改革中一定要有抑制流转价格暴涨的配套措施，比如当土地二次流转价格超过初次流转价格一定幅度，超额部分可以考虑征收高额的土地流转交易税，土地流转交易税直接划转到土地承包者所在的农村集体的新农合医保账户和其他社保账户。之后的三次流转、四次流转均以此类推，且流转次数越多，土地流转交易税的税率越高。这个思路与上市国企将部分股权划转给社保基金的思路类似。
其次，在土地所有权的四项权能中，须明确土地流转，转出的只能是占有、使用和部分而非全部的收益权能。如果土地承包者的收益权被全部流转出去，就会造成事实上的土地兼并，如果再连处分权也流转出去，那就是彻底的土地私有化，这就犯了颠覆性错误。所以，土地流转的改革措施中应该明确规定，土地经营者除了以市场价格从土地承包者手中取得土地的占有、使用权外，还要从后续经营活动的收益中提取一定比例返还给土地承包者，形式上既可以现金分红的形式直接返还给土地承包者个人，也可以转入土地承包者所在的农村集体的新农和医保账户和其它社保账户。
再次，要对土地流转过程中的非农化和非粮化设定一个明确的数据指标，作为政绩考核的重要因素，如果非农化和非粮化超过一定比率，官员的考核和升迁就要受影响。
最后，要加强对农村经营模式创新的理论研究和实践探索。不可否认，农业的现代化是以生产的集约化和规模化为前提，但生产的集约化和规模化却并不必然以土地产权的集中为前提。在现实中，以农业合作社为纽带，完全可以在土地不向私人流转的前提下实现生产的集约化和规模化，但这必须要求基层政权承担大量的组织、协调和服务工作。通过集中土地产权，实现生产的规模化和集约化，实际上只是基层政权“怠政”的结果（基层政权的怠政源于对基层官员的考核和选拔体制），并非是中国农业现代化的必由之路和最佳选择。
纵观历史，中国历代王朝都是在恢复自耕农耕者有其田的理想之下而开创的，而“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的土地兼并则是各个王朝末期的普遍现象。虽然当前中国正处于工业化进程当中，但由于我们的城市化进程大大落后于工业化进程，在城市中有庞大的离土不离乡、进厂不进城的农民工群体。在城市还不能完全容纳这一群体的时候，土地兼并使自耕农失地导致政权更迭这一古老的政治规律仍将发挥作用。
