党的十八届三中全会指出，完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用地物权，这就要求我们务必做好农村宅基地管理工作。农村宅基地管理涉及面广，数量大，情况也非常复杂，同时直接关系到广大群众的切生利益。加强农村宅基地管理，对于提高节约集约用地水平、保护耕地，促进农村社会稳定和经济社会可持续发展，全面建设小康社会，均具有十分重要意义。为加强和规范我市农村宅基地管理工作，我们组织有关人员，深入到两区两县有关乡镇开展了专题调研。调研情况如下：
一、我市农村宅基地管理工作做法及成效
加强农村宅基地管理，是事关农村社会稳定，人民群众安居乐业的一项重要的基础性工作，是建设社会主义新农村的一个重要环节。近几年来，我市国土资源部门积极主动服务，严格规范管理，农村宅基地管理工作取得一定成效。
（一）加强规划管理，村镇建设用地规模得到严格控制。一是按照布局集中、用地节约的原则，认真做好乡（镇）土地利用总体规划的编制工作，统筹安排城乡建设用地，严格控制增量。目前，我市各级土地利用总体规划（2006——2020）已经有权机关批准实施。二是合理引导村镇建设用地。引导农村村民住宅建设逐步向小城镇和中心村集中。对城市规划区范围外的，按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建房。三是加强农村宅基地用地计划管理，将农村宅基地占用农用地纳入年度计划。2007年以来，我市平均每年办理农村村民宅基地农用地转用审批16公顷。
（二）严格审批程序，农村宅基地管理进一步规范。一是严格宅基地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，只要是符合宅基地申请条件的都能够及时受理。二是规范宅基地审批管理。对宅基地审批，要求基层工作人员做到“三到场”。即：受理宅基地申请后，到实地审查申请人是否符合条件、用地是否符合规划;宅基地经依法批准后，到实地参与放样;村民住宅建成后，到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。三是调整宅基地报批方式。农民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，报经乡(镇)审核后，经县(区)级国土资源部门打捆批次上报审批。
（三）加强批后管理，农村宅基地登记发证基本到位。依据国土资源《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号）文件要求，认真做好农村宅基地登记发证工作，一是规范宅基地登记发证各种资料。二是开展农村宅基地登记清查。三是按照《土地登记管理办法》，对符合条件的，进行登记发证。慈利、桑植县农村宅基地登记发证率达到98%，永定区、武陵源区的发证率达到90%，个别乡镇达到100%。如：阳湖坪镇范围内，发放农村集体建设用地使用权证6500余本，符合发证条件的宅基地登记发证率达到100%。
（四）加强宣传教育，农村宅基地利用行为进一步规范。一是加强土地国策宣传。利用“6.25”土地日、“12.4”法制日，采取“送法下乡”、现场咨询、讲课等形式，广泛宣传国土资源法律法规和相关政策，提高全民知法守法意识，增强依法管地用地、集约用地和保护耕地的自觉性。二是加强动态巡查，及时发现和制止各类土地违法行为。三是强化基层国土资源管理机构和职能，切实加强农村村民住宅建设用地的日常监管。2007年来，我们累计送法宣传资料8000多份，群发短信50000余条，送戏下乡8场，受教育面达50万人次以上。
二、农村宅基地管理存在的问题及原因分析
自2004年国务院制定《关于加强农村宅基地管理的意见》以来，我市针对农村宅基地管理工作制定了一系列的管理措施，如坚持按规划用地、将村民建房用地纳入土地利用年度计划等，但由于受各种因素的制约，措施没有得到真正的落实，致使宅基地管理工作还存在薄弱环节。
（一）农村住宅建设缺乏规划引导，宅基地分布零散。一方面，由于乡镇土地利用总体规划及村镇建设规划受集体土地所有制限制，集镇及村庄规划区土地难以流转，导致规划难以实施。另一方面，由于经费问题，原来编制的修建性规划没有得到科学合理的修编，规划缺乏合理性、适用性，在农村宅基地的建设管理工作中，其引导和控制作用较弱。农民出于方便农业生产和生活，选址宅基地随意性很大，东建一幢，西建一幢，布局十分不合理。特别是城乡结合部，随着城乡统筹发展战略的不断推进，进城安家农民增多，由于缺乏村镇规划和控制性详细规划，村民住宅处于低水平重复建设之中，“只见新屋，不见新村”的现象比较普遍。
（二）农村宅基地审批把关不严，宅基地分配不均匀。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。同时，对村民住宅用地面积也作了具体规定。但由于历史遗留问题多，村委会把关不严，再加上农村宅基地无偿、无期限使用，一户多宅现象较多。通过对枫香岗、大庸桥等乡部分村庄的走访和调查，发现有部分村民拥有几处宅基地，主要是通过遗产继承、购买别人的房屋等途径取得多余的宅基地。在调查中也还发现有一部分偏僻村庄村民，因经济条件差，无力修建房屋，祖孙几代挤住在挟小的住房内。
（三）农村宅基地利用成本不高，超标准用地极其普遍。随着经济的发展，农民的收入有较大的提高，农民的建房要求不断增加。按照《湖南省实施《中华人民共和国土地管理法》的办法》规定，“农村村民建住宅每一户用地面积使用耕地不超过一百三十平方米，使用荒山荒地不超过二百一十平方米，使用其他土地不超过一百八十平方米”。由于国家政策层面上曾经规定：农村村民申请使用本集体经济组织土地建住宅，取消耕地开垦费。加上基层政府对农民建房缺乏正确引导和管理，致使一段时期农村普遍出现了农民超标准占用宅基地建房和在承包责任地上建房，以及建了新房后原宅基地拒绝复耕，出现“一户二宅”、“一户多宅”现象。经过调查发现85%以上的村民宅基地都在200平方米以上，远远超过了国家规定的标准。
（四）国土资源执法缺乏刚性，违法用地屡禁不止。随着国土资源法律法规知识宣传工作的深入，90%以上的农村村民都知道，建房前必须将用地手续办理好，可在农村未批先用的现象仍然存在，并且比较普遍。经调查发现，一是符合村庄规划和用地条件的农户，由于受农用地转用、用地计划指标、规划等因素的控制，用地许可手续难以及时到位，但又急需修建房屋，未经批准就建设了房屋，造成违法占地。二是利益驱动，个人非法占地建住宅用于出租。如：永定区阳湖坪镇、西溪坪、沙堤等城乡结合部，违法建筑屡禁不止。究其原因，在于国土资源部门执法缺乏刚性，只有查处权又没有强制执行权，申请法院执行又要履行繁琐的程序，具体执行起来也很困难。
（五）区位优势引发，村民占用耕地建住宅现象严重。一方面，为便于农业生产，现在农村村民建房选址大部分都选在交通便利的地方，而交通便利的地方80%以上的都是耕地。另一方面，由于进城务工，送子女上学等，城内高价位租房成本助长了城乡结合部私宅的建设与交易。一方不计风险，非法占地建住宅买卖或出租获取高额回报；另一方低价租房解决居住问题，实现买卖双方的双赢。据对永定区枫香岗、阳湖坪、沙堤等城乡结合部5个乡镇调查，外来挂靠户建房25处，受利益驱动非法占地建房达352处。
调查走访中，在弄清我市农村宅基地管理基本情况的同时，还收集到农村宅基地管理的反馈信息和问题。归集并整理好这些问题，分析问题产生的原因对于加强我市农村宅基地管理具有一定的积极意义。
（一）缺乏违反城镇规划实施的责任追究机制。农村村庄规划在农村宅基地管理中应起控制作用。我市于1997年先后编制了规划期限为十年的土地利用总体规划、城镇建设规划和村庄建设规划，确定了建设用地的位置及规模，以及村庄建设布局。但由于规划实施缺乏保障和监管，村民建房缺乏合理引导，致使农村乱占、滥建现象在局部地区显得较为普遍。据调查分析，其主要原因是城镇和村庄控制性规划实施缺乏保障和监管措施，对规划实施中的失职渎职行为缺少责任追究，城镇和村庄规划成为一纸空文。
（二）村民住宅用地审批时间过长。按规定，村民建房首先由本人向本人所在地的村组提出建设用地申请，村组同意后提交乡镇国土资源所核实、并组织申报资料上报县区国土资源局审批。其中，涉及农用地转为建设用地的，还要上报到市国土资源局会审，打捆上报省政府审批，程序繁杂，审批时间过长。经调查，农村村民占用耕地建房自申请之日起到获得建设用地审批单最少需要半年的时间，有的甚至需要一年的时间，大部分村村民都无法等，选择提前动工修建。还有些村民甚至认为“办手续难，还不如我先动工修建，到时乡国土资源所工作人员会来找我，给我补办手续的，我还少跑路”。这样就导致了农村村民的违法用地。
（三）国土资源执法监察手段不硬。据调查，现在村民建房申请办理用地手续时，一旦被告知选址不合理，或不符合土地利用年度计划，要求另行选址。往往隔不了几天，就一宗违法用地出现了，又一幢无证建筑建成了。原因在于管理体制的不完善，违法建筑刚破土动工时，国土部门除下达停工通知后，无别的强制措施，等将违法用地案件送到法院立案，有可能法院还未受理，无证建筑就已峻工了，这给执行工作带来了相当大的难度。由于各种违法占地得不到及时地处理，违法用地户得不到应有的惩罚，致使违法用地越来越多。
（四）国土资源管理法律意识淡薄。由于受文化程度的影响，村民对法律法规及政策的理解存在很大的差异，不少村民认为：“土地是国家分给我的，那就是我的，我想怎么修就怎么修，别人无权干涉”。还有不少村民法律意识不强，法制观念淡薄，认为：“只要建房前找过国土资源所，给我办不办是他们的事，我在自己的宅基地内，自留地上，承包土地上建房，犯好大个法”。甚至还有些村民无视法律存在，随意将自家的宅基地、自留地及承包土地当成自己的私有财产有偿地转让给别人，从中牟利。
（五）基层对农村宅基地管理监管不力。首先是村委会缺乏依法管地的意识。据调查，大部分村干部碍于情面，对自己村里的违法用地既不制止也不上报，致使违法用地得不到及时地发现，得不到及时的处理。其次是国土资源基层所的巡查工作不到位。由于管理体制的问题，基层国土资源所的办公经费及工作人员的福利待遇无从着落，每个国土资源所负责3至5个乡镇的国土资源管理工作，线长面广，加上受人力财力的限制，管理、巡查工作显得非常被动。
三、完善农村宅基地管理的对策
农村宅基地管理应立足于实际，以合理利用土地、节约耕地为原则，编制合理的乡镇土地利用总体规划，控制农村宅基地规模，开展农村宅基地的整理，健全国土资源监察网络，加大执法力度和日常监管力度，促进全市农村宅基地管理工作逐步走向法制化、规范化轨道。
（一）加快乡（镇）、村庄土地利用总体规划调整完善。按照科学发展观的要求，以“科学规划、合理布局、因地制宜、分类指导、适度超前、逐步到位”为原则，加强领导，集中力量，加大工作力度，在土地利用总体规划确定的城镇建设边界线外拓展线内的村庄，县（区）级国土资源部门要在摸清宅基地利用现状和用地需求的基础上，以乡（镇）土地利用总体规划和村土地利用规划为控制，组织编制村庄宅基地现状图、住宅建设用地规划图和宅基地需求预测十年计划表。
（二）加强农村宅基地规划计划管理。农村宅基地必须符合土地利用总体规划。不符合土地利用总体规划或者未编制土地利用总体规划、镇规划、乡规划和村庄规划的，不得审批宅基地。严格控制占用耕地建造农村住宅，禁止在基本农田保护区内建造农村住宅。农村宅基地年度用地总量实行计划控制。农村村民建住宅，应充分利用旧宅基地、村内空闲地以及其它未利用地。凡村内有旧宅基地、空闲地、未利用地的，不再新增宅基地规模，不得批准占用耕地。
（三）简化农村村民申请宅基地审批程序。对宅基地涉及占用农用地的，在批准住房用地前，应当依法办理农用地转用审批手续。根据市下达的农村宅基地占用农用地的计划指标,各县（区）国土资源局于每年年初一次性向市国土资源局申请办理农用地转用审批手续，经市人民政府依法批准后，各县（区）政府再按户逐宗批准供应宅基地。对农村村民建住宅利用村内空闲地、老宅基地和未利用地的,由村、乡(镇)逐级审核，各县（区）国土资源局批量报县（区）人民政府批准后，报市国土资源行政主管部门备案。
（四）坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。首先是严格审查宅基地申请条件。农村村民一户只拥有一处宅基地，对有住房再申请宅基地的坚决不予批准，对于将原有住房出卖、出租或赠与他人的农村村民，不再批准宅基地；其次是加快农村宅基地登记发证工作，坚持要求发证到户，内容规范清楚，对于土地权属发生变更的，要及时进行变更登记，充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用，切实落实“一户一宅”；再次是对农村村民“一户多宅”的情况进行调查摸底，建立相应的档案资料。要规范农村宅基地申请报批管理，鼓励农村村民新建、改建、扩建住宅，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地。要按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村。
（五）加强法制宣传教育，严格执法监管。首先是在农村特别要加强农村宅基地管理的宣传和普及力度，在全社会形成集约节约用地的舆论氛围，提高广大农民群众依法用地意识。其次是充分发挥村级国土资源监察员的积极作用，根据村级国土资源监察员履行职责的情况，每年给予村级国土资源监察员一定的经济补助，充分调动他们的积极性，及时发现和制止土地违法行为。要进一步健全土地执法动态巡查制度，发挥村级土地协管员的作用，加强农村宅基地的日常监管，及时发现和制止土地违法行为。对乱占与滥用耕地建房等违法行为，国土、建设、法院等部门要加强协调配合，形成执法合力，坚决依法查处。
（六）加强基层国土资源所的建设和管理。首先是确保中心所的办公经费和工作人员的福利待遇，解除大家的后顾之忧，充分调动基层所工作人员的工作积极性。二是定时地开展国土资源法律法规知识、业务知识的培训和考试，提高基层工作人员的依法行政水平和服务能力。三是加强国土资源所综合考核。
