一、新型城镇化背景下的土地“困局”

众所周知，城镇化已经成为近年来中国最热的话题之一，尤其是“十八大”明确提出“新型城镇化”概念并于今年上半年出台《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》后，城镇化进入了一个新的发展阶段。但是，需要注意的是，在中国试图通过城镇化释放改革发展红利之时，城市“摊大饼”与农民“被上楼”共存，“鬼城”、“死城”与“地王”、“天价楼盘”同现，种种“绕不开”的难题亟待破解。同时，在各地推进城镇化的过程中，许多城市由于扩张速度过快，建设用地需求激增，土地供需矛盾不断加剧，城镇化的“土地困局”成为制约城市发展的一大桎梏。

在此背景下，农村集体土地的流转为推进城镇化和解决建设用地困局提供了一个可行的思路和发展路径。

二、什么是农村集体土地

农村集体土地是指农民集体所有的土地，《中华人民共和国土地管理法》明确规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”

农村集体土地可分为三大类，即农用地(耕地、园地、林地、牧草地、设施农业用地、农村道路、坑塘水面、晒谷场等)，集体建设用地(公益事业用地、公共设施用地、宅基地等)和未利用地(荒草地、盐碱地、沙地、裸土地、河流水面等其他未利用土地等)。

农用地的“集体”属性决定了其流转带有明显的地方特色，近二十年来，全国众多省市进行了形式各样的探索。“摸着石头过河”的过程中所取得的宝贵的经验教训为农地流转模式的进一步深化和完善提供了有益借鉴。

三、农村集体土地承包经营权的流转

农村集体土地承包经营权的流转主要有土地转包、出租、互换、转让及股份合作等形式，全国多地已经进行了各种各样的探索和实践，对促进城乡统筹发展做出了积极的贡献。

在土地转包方面，浙江温州和重庆忠县的代种代耕、大户承包、社会化耕种模式最为典型;土地出租方面，安徽小岗村进行了有益的实践探索，全村的2000亩耕地中超过60%被出租流转;新疆沙湾县通过土地互换解决了土地过于分散的问题，有效提高了土地利用率同时增加了可耕种面积;土地经营权转让方面，山东枣庄对土地确权并建立农村土地使用产权交易所，农户在持有《农村土地使用产权证》期间可依法使用、经营、流转和抵押担保;上海奉贤在股份合作模式上成果丰硕，通过“合作社+基地+农户”和“合作社+农户”、“龙头企业+合作社+农户”等多种经营形式，形成了农村土地承包经营权流转市场，农民组织化程度达到75%以上。

四、农村集体建设用地的流转

在农村集体建设用地流转被视为破解城市发展的“缺地困局“的可行途径之一，尤其是十八大之后，多地透漏出土地改革的信息，农村集体建设用地流转的探索进入深化阶段。

农村集体建设用地流转大体上可以分为三个阶段：

第一阶段(1996-2008)：早期实践

苏州——苏州1996年即开展农村集体建设用地流转的探索，早期的集体建设用地流转主要是为配合乡镇企业改制和吸引外商投资而实施的，局限于城市规划区外的存量集体建设用地。2002年，苏州集体建设用地流转的范围从城市规划区外拓展到规划区内，还将流转对象从存量建设用地扩展到新增建设用地，规定集体存量建设用地和集体经济组织内部投资举办的企业新增建设用地可以通过出租、转让、入股等形式入市流转，但不得开发大型娱乐和高档房地产项目，同时明确规定流转收益在政府、集体经济组织与农民之间按2：4：4比例进行分配。

芜湖——1999年底，芜湖获得国土部批准，开始在5个镇试行农村建设用地使用权流转试点。2003年4月，流转试点扩大到15个镇。2006年2月起，集体建设用地流转工作在全市铺开。土地规划和流转的具体工作乡镇政府负责，采取招标、拍卖方式提供土地，土地流转收益一半留在村集体，但没有界定农民和村集体之间的利益分配比例。

广东——2003年，广东开始试行农村集体建设用地流转，两年后正式出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，广东新政对农村建设用地的流转条件(符合规划、权属清晰)、土地使用权益(与国有土地同权)、流转最高年限(不超过国有土地使用权出让年限)及用途(不得进用于商品房地产开发建设和住宅建设)进行了明确规定，被视为中国土地政策的新一场“革命”。广东不同城市在政策框架内还进行了不同形式的深化和创新，如顺德对集体建设用地的基准地价进行了规定，佛山市南海区采用股份合作制流转，农村建设用地可直接出租或修建厂房后出租等。

重庆九龙坡——2007年，九龙坡区被重庆市列为城乡统筹先行试验区，该区自行制定了试点内容宅基地换住房，承包地换社保的“双交换”政策，农民可享受城镇就业、教育、医疗、养老等待遇，因补偿标准较高而颇受农民欢迎。后因置换出来的农村土地，被大量改变土地的农用地用途，被国土资源部叫停整改。

第二阶段(2008-2012)：广泛试行

2008年起，国家对农村集体建设用地的管理和流转日益重视，并开始完善相关的政策措施，各地广泛开展了农村建设用地流转的试点工作。

天津——天津是实行城乡建设用地增减挂钩，以宅基地换房模式实现农村集体建设用地流转的典型试点城市，其操作思路在2008年得到了国家有关部门的肯定和大力支持，并被国土资源部列为全国土地挂钩试点城市。2009年天津出台了《以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》，宅基地换房在天津得到了良好的推行。随后，嘉兴、北京、苏州、佛山、中山、青岛等众多城市均纷纷试点换房模式。

浙江嘉兴——“两分两换”：将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开;以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式;以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。 2009年，嘉兴推出了劳动就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等的“十改联动”，在全国率先取消了“农业户口”。

重庆江津区——“地票模式”创新，主要是通过复垦农村建设用地和城乡建设用地指标增减挂钩机制，增加城镇建设用地指标，尤其是经土地交易所跨区流转为中心城区建设用地指标。2008年重庆设立农交所，地票交易正式开始，其中江津区是试点最早、动作模式最成熟的区域，地票供应集中在偏远区域。从重庆地票模式的操作实践来看，虽然得到了高层面的肯定，但仍然存在不少问题，一是实效有限，释放的土地量不大，对房地产市场影响微弱;二是流转收益分配存在争议，有一定寻租空间;三是地票非土地竞拍准入条件，房地产企业参与地票交易积极性不高，近年来房企基本没有参与地票竞买。

成都——成都2010年8月启动了地票交易模式，并公布了《持证准入通知》。2010年12月17日成都举办了第一场地票交易会，保利、荣盛、金地等房企均有参与，但由于地票交易价格较高，引起了国土部门对此事进行调查，原定于同月举办的第二场交易会被迫暂停。2011年4月，成都地票交易重启，将持证准入改为持证准用，取消了拍地门槛。

上海——建立城乡统一的上海市土地交易中心，探索国有建设用地和农村集体建设用地“两种产权、同一市场、统一管理”的新途径。2010年8月，上海市规划国土资源局发布《农村集体建设用地流转试点操作规范(试行)》的通知，规定农村集体建设用地与国有土地“同地同权”，对依法取得的农村集体建设用地，可以用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性项目，禁止进行商品住宅开发建设;农村集体建设用地全面实行有偿使用，建立最低限价制度，出让底价不低于同类国有建设用地基准地价的70%，租赁地价按照相应标准进行换算;农村集体建设用地的出让或租赁等流转活动，必须通过市土地市场统一进行;在交易方式、交易价格、使用期限等方面，与国有土地“同地、同权”，也可转让、转租、抵押。

杭州——2012年3月，发布《杭州市人民政府关于开展集体建设用地流转试点工作的实施意见》，明确集体建设用地使用权可按出让、转让、出租、转租、抵押等方式进行流转，其地上合法建筑物及其他附着物随之出让、转让、出租、转租和抵押。同时，严禁使用集体建设用地进行商品房地产开发，地面建筑物不得进行分割，使用权不得进行分割登记。此外，农村宅基地暂不进行流转。

第三阶段(十八大以后)：深化阶段

2013年1月，深圳市发布促进产业转型升级的“1+6”文件，对工业用地的供应方式做出改革，允许集体工业用地直接挂牌入市。文件规定原农村集体经济组织继受单位实际占用的符合城市规划的产业用地，在理清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后，可申请以挂牌方式公开出(转)让土地使用权。

深圳新政为“国土部特批”政策，打破了以往政府作为土地唯一供应方的格局，拉开了土地供给双规制的序幕，为土地改革重大创新，对未来的农村集体建设用地流转提供了有益启示。

五、道路曲折，前景可期

当前各地农村集体建设用地流转实践中，由于政策机制及收益分配方面的种种问题，农民利益不能得到充分保障，同时，流转土地大多被限制不能用作房地产开发，导致各地集体建设用地流转试点屡遭瓶颈，整体推进缓慢。

但是新型城镇化的号角声声召唤，土地改革已成为大势所趋，相信未来还将会有更多的创新性政策出台，农村集体建设用地流转的制度改革虽道路曲折，前景却依然可期。