来源：中国经济时报
过去30多年，中国虽然成功避免了城镇化过程中的一些通病，尤其是避免了大规模的城市贫困、失业和贫民窟。但是，城镇化面临的压力也开始显现，如社会阶层分化、资源粗放使用、环境污染严重等。由国务院发展研究中心与世界银行联合完成的《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》研究报告认为，中国应走更加高效、包容和可持续的城镇化道路。需要深化改革，正确定位政府和市场角色。首要任务是改革现行的土地管理制度。
土地对于中国的城镇化极其重要
据课题组成员之一的国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英介绍，中国经济增长对土地的依赖始于上世纪90年代。
他在接受中国经济时报记者独家专访时说，回顾历史可以发现，中国经济增长对土地的依赖始于上世纪90年代。自那以后，中国独特的土地制度与管理体制、地方政府之间围绕经济增长的竞争，加上1994年财税体制改革等因素的共同作用，导致了地方政府对土地依赖程度的不断加深。
刘守英告诉记者，从20世纪70年代末以来，土地在向市场经济转型中起到了非常关键的作用。始于1978年的农村家庭承包制改革，为农村发展和农业增长提供了制度基础。上世纪80年代的农村集体土地进入市场，成为乡镇企业发展和增加农民非农就业机会的关键要素。上世纪90年代以来，土地的商品化、资本化成为中国深化市场化改革、加速工业化和城镇化进程以及中国经济融入全球一体化的秘密武器。
在刘守英看来，在未来20年间，土地仍将是推进城镇化的重要资源，是保证高效、包容和可持续城镇化的关键因素，也是实现农业现代化的核心制度。“如何在更好地发挥土地作用的同时减少其负面影响，对于中国发展与稳定非常关键。”刘守英表示。
对此，同为课题组成员之一的世界银行自然资源高级经济学家悟理表示认同。
以土地征用为例，悟理说，现行的征收补偿标准是按最高不超过农业用途的30倍进行补偿，“这个上限水平通常不足以让被征地农民维持生计”。他说，由于这一标准的不合理，遭到被征地农民越来越大的抵制。
改革关键是提高土地利用的效率和公平性
在悟理看来，中国的城镇化之所以对土地的利用缺乏效率，根本原因是中国的土地市场是由行政力量而非市场需求推动的。因此，未来的改革关键是提高土地利用的效率和公平性。基于对当前土地制度问题的分析以及未来新型城镇化对土地制度的需求，课题组提出如下改革方案：
一是要将中央“长久不变”的政策法律化，并在法律上明确土地承包权，包括占有、使用、收益、转让、抵押和遗赠等各项权利。
二是要通过签署书面租约、建立土地所有权登记和土地交易记录体系等方式，更好地保护农民土地权利。
三是要遵循统一的规则、标准和程序建立全部土地的登记制度，并在此基础上，制定一套统一且适用所有土地类型的土地分类标准。
四是在强化土地产权的同时，必须进行集体所有制改革，在法律上界定所有集体资产属于集体经济组织成员，明确集体成员身份的含义以及获取或终止集体成员身份的条件，赋予集体资产占有、使用、收益、转让、有偿退出、抵押担保及遗赠、继承等权利。
五是要明确界定政府行使土地征收权时的“公共利益”，将农村土地征收与城市国有土地征收原则和标准统一起来，消除土地权益法律二元性造成的对农民的歧视。借鉴土地价值捕获的国际经验，给被征收土地的农民留用一定比例用地用于发展非农产业。
六是以更为市场化的方式配置农村土地。在符合规划和用途管制前提下，明确集体建设用地与国有建设用地具有平等进入市场的权利，对已经进入城市土地市场的存量集体建设用地进行分类处理，纳入城市总体规划并依法进行管理。
七是将城中村整合到正式的城市发展进程中，使城市周边地区的农村集体建设用地在城市总体规划框架内进行城市商业和住宅建设。
八是要完善城市土地市场，将比重过高的工业用地转化为城市服务业和住宅用地。提高土地二级市场交易的透明度。将政府手中部分土地以及整合城中村的土地用于增加低收入住房的供给。
对此，国土资源部副部长胡存智表示认同。
他说，土地制度在我国城镇化历史进程中起着十分重要的作用，不容忽视。从世界各国城镇化发展的普遍经验看，以统筹土地利用活动协调人地关系为目标的土地管理制度，是促进城镇化健康发展的核心制度安排和重要保障。在我国，随着工业化、城镇化和农业现代化的发展，我国基本形成了以土地公有制为基础，以耕地保护和节约、集约用地为目标，以土地用途管制、土地征收、土地有偿使用为核心的制度框架体系。其中，以用途管制为核心的土地利用管控制度，为统筹安排各类用地和维护粮食安全、生态安全提供了有力保障；以土地征收为主体的建设用地取得制度，为工业化、城镇化的健康发展提供了空间保障；以有偿使用为基础的土地要素市场配置制度，为工业化、城镇化的健康发展注入了强大动力；以优化结构、提升效益为目的的土地综合整治，催生了一系列制度改革探索，对促进城乡统筹发展发挥了积极作用。
“世界银行与国务院发展研究中心完成的这个报告，在选择改革的突破口以及改革的先后顺序方面都很好，考虑的路径和出发点也是很正确的，不仅为当前的改革指明了比较好的方向，也使我们在操作上有很重要的参考。”胡存智说。
