国家发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局、国家粮食局近日联合印发《耕地草原河湖休养生息规划(2016-2030年)》，对耕地休养生息、草原生态保护与恢复、河湖生态系统保护与修复进行了具体规划。

一起来看，未来15年，耕地该如何休养生息?

耕地资源现状

根据2014年度土地变更调查数据和国土资源公报，我国实有耕地面积 20.26 亿亩，其中含有难以稳定利用的耕地和根据国家政策需要逐步调整退耕的耕地，适宜稳定利用的耕地保有量18.65亿亩，基本农田保护面积在15.6亿亩以上，守住了18 亿亩耕地红线。人均耕地1.48亩，不到世界人均耕地面积的一半。其中，东部地区耕地占全国耕地总面积的19.4%、中部占22.7%、西部占37.3%、东北占20.6%。

全国耕地质量总体偏低，中低产田占三分之二以上。2015年底，全国耕地有效灌溉面积9.68 亿亩，已建成的高标准农田4亿亩。

耕地资源利用与保护中存在的主要问题

我国部分地区耕地基础地力下降明显，质量状况堪忧。

城市建设与工业生产大量占用优质耕地，由于耕地后备资源不足，“占优补优”难度大。

东北地区农业生产强度大，黑土层厚度已由开垦初期的80-100厘米下降到20-30厘米，部分地区耕地土壤有机质平均含量由原来的3-6%减少到现在的2-3%;华北平原耕层厚度低于适宜耕种厚度3-7厘米;西北5省区盐碱耕地面积超过 4000 万亩，一半以上属中重度。

部分地区土壤污染问题严重，耕地土壤点位超标率19.4%，耕地重金属污染问题加剧。

部分生态脆弱区过度开垦，水土流失较为严重，农业生产不可持续。

主要目标

到2020年——

严守18.65亿亩耕地红线，耕地土壤环境安全得到基本保障。

全国耕地质量平均提高0.5个等级(别)，其中新建成的高标准农田耕地质量平均提高1个等级(别)以上;耕地土壤有机质含量有所增加，耕作层厚度平均达到25厘米以上;化肥、农药使用量实现零增长，环境风险得到基本管控;试点休耕的地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区的生态和农产品质量安全问题得到初步解决，试点地区轮作面积达到500万亩;完成25度以上陡坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地15-25度坡耕地和严重污染耕地退耕还林还草任务。

到2030年——

全国平均耕地质量较2015年提高1.0个等级(别)，耕地质量状况得到明显改善，不宜耕作土地全部完成退耕任务，建立合理的轮作体系和休耕制度，耕地利用高效、质量稳定、环境安全的总体格局基本形成。

耕地休养生息

因地制宜，采取“养”、“退”、“休”、“轮”、“控”综合措施，试点先行，探索耕地保护与利用协调发展之路，稳步实现从片面追求产出向“用养结合、永续利用”转变，实现“藏粮于地”、“藏粮于技”，夯实国家粮食安全基础。规划实施前五年，主要在重点和试点区域实施;后十年，在全面评估前期工作的基础上，积极稳妥全面推进。

一主要任务

1、耕地养护

以保障国家粮食安全、农产品质量安全和农业生态安全为目标，坚持保护优先、建设为重，在落实最严格耕地保护制度、加强高标准农田建设的同时，对全国耕地进行全面养护。依靠科技进步，加大资金投入，推进工程、农艺、农机措施相结合，依托新型经营主体和社会化服务组织，构建耕地质量保护与提升长效机制。“十三五”期间，主要针对耕地土壤酸化、盐渍化、养分失衡、耕层变浅、重金属污染、残膜污染等突出问题开展耕地修复和养护，使耕地土壤质量状况得到阶段性改善，土壤生物群系逐步恢复。到2020年确保建成8亿亩、力争建成10亿亩集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田。到2030年，全国耕地质量状况实现总体改善，对粮食生产和农业可持续发展的支撑能力明显提高。

根据我国主要土壤类型、耕地质量现状和粮食等主要农作物分布特点，划分为东北黑土区、华北及黄淮平原潮土区、长江中下游平原水稻土区、南方丘陵岗地红黄壤区、西北灌溉及黄土型旱作农业区等5大区域，因地制宜开展耕地质量建设。

在东北黑土区，改变种植方式，防治水土流失;增施有机肥，秸秆还田，推广保护性耕作、深耕(松)和水肥一体化技术;推行粮豆轮作、粮草(饲)轮作和种养循环模式，完善农田防护林网。

在华北及黄淮平原潮土区，实施夏免耕、秋深耕(松)、秸秆还田、增施有机肥，完善农田防护林网;在地下水超采区改种低耗水作物，改地面漫灌为喷(滴)灌及水肥一体化等高效节水技术模式。

在长江中下游平原水稻土区，实施综合治酸、排水治潜、调酸控污灌溉等措施，推广生态立体种养模式。

在南方丘陵岗地红黄壤区，完善田间排灌设施，促进土壤脱水增温、农田降渍排毒;施用石灰和土壤调理剂调酸控酸;增施有机肥，秸秆还田，种植绿肥，改善土壤理化性状;在山区聚土改土加厚土层，修建水池水窖，种植地埂生物篱，推行等高种植，提高保水保肥能力。

在西北灌溉农区，实施“灌水压盐”、滴灌节水、秸秆培肥、残膜回收利用，完善农田防护林网;在黄土型旱作区，实施坡耕地梯田化，修建集雨蓄水窖，种植等高草带，推广玉米秸秆整秆覆盖还田、全膜双垄集雨沟播技术。

2、退耕还林还草

将全国水土流失严重的坡耕地、严重沙化耕地和严重污染耕地适时退出耕种，形成新的生态空间。

统筹考虑生态建设和耕地保护的需要，扩大新一轮退耕还林还草规模，把生态承受力弱、不适宜耕种的地退下来，种上树和草，从源头上防治水土流失，减少自然灾害、固碳增汇，改善生态环境。

将全国具备条件的25度以上坡耕地、严重沙化耕地、部分重要水源地15-25度坡耕地退耕还林还草，并在充分调查和尊重农民意愿的前提下，提出陡坡耕地梯田、重要水源地15-25度坡耕地、严重污染耕地退耕还林还草需求。

“十三五”期间，完成新一轮退耕还林还草任务，使退耕区的生态环境得到明显改善。

到2030年，全国不宜耕作土地全部退出耕种。

3、休耕

以保证国家粮食安全和不影响农民收入为前提，对土壤污染严重、区域生态功能退化、可利用水资源不足等不宜连续耕种的农田实行定期休耕。发挥市场机制作用，通过改革完善农产品价格、收储等政策，引导农业经营者降低耕地利用强度。

休耕不能减少耕地、搞非农化、削弱农业综合生产能力，确保急用之时粮食能够产得出、供得上。

“十三五”期间，率先在地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区开展休耕试点，根据农业结构调整要求、国家财力和粮食供求状况，适时研究调整试点规模。到2030年，在确保重要农产品供需平衡的前提下，逐步建立合理的休耕制度，有效治理受污染耕地，促进耕地地力恢复和生态环境改善。

在地下水漏斗区开展休耕或调整种植结构，实行“一季休耕、一季雨养”，减少地下水用量。“十三五”期间，在严重干旱缺水的河北省黑龙港地下水漏斗区开展试点，将需抽水灌溉 的冬小麦休耕，只种植雨热同季的春玉米、马铃薯和耐旱耐瘠薄的杂粮杂豆。

在耕地重金属污染区，以调查评价为基础，对可以确定污染责任主体的，由污染者履行修复治理义务，提供修复资金和休耕补助;对无法确定污染责任主体的，由地方政府组织开展污染治理修复。“十三五”期间，在湖南省长株潭重金属超标的重度污染区开展试点，在建立防护隔离带、阻控污染源的同时，采取施用石灰、翻耕、种植绿肥等农艺措施以及生物移除、土壤重金属钝化等措施，修复治理污染耕地。连续多年实施休耕，休耕期间优先种植生物量高、吸收积累作用强的植物，不改变耕地性质。经检验达标前，禁止种植食用农产品。

在生态严重退化地区，包括东北西部、华北北部、西北局部的风沙干旱区和西南石漠化地区，实行休耕或调整种植结构，改种防风固沙、涵养水分、保护耕作层的植物，同时减少农事活动，促进生态环境改善。“十三五”期间，在西南石漠化区，选择25度以下坡耕地和瘠薄地的两季作物区，连续休耕3年;在西北生态严重退化地区，选择干旱缺水、土壤沙化、盐渍化严重的一季作物区，连续休耕 3 年。

4、轮作

逐步建立与生产发展相协调、与资源禀赋相匹配、与市场需求相适应的粮豆轮作、粮经轮作、粮饲轮作等耕地轮作制度，因地制宜调整种植结构。

“十三五”期间，率先在东北冷凉区、 北方农牧交错区等地开展轮作试点。推广“一主四辅”种植模式。

“十三五”期间，在试点地区推行轮作模式 500 万亩。

到2030年，逐步建立合理的耕地轮作体系，促进农业生产和耕地资源保护协调发展。

5、污染防控治理

加强工业和生活源污染防控，减少和消除工业生产及城乡居民生活对耕地环境的影响。

针对秸秆焚烧、畜禽粪污排放、水产养殖残留、农药化肥不合理施用、地膜残留等农业面源污染问题，以源头控制、过程削减、末端治理为基本思路，开展农业面源污染综合治理。

实施到 2020 年化肥农药使用量零增长行动，推广化肥农药减施增效技术。

加强畜禽养殖源和生活源污染治理，采取农田径流氮磷拦截积蓄净化再利用、种养一体化、养殖业废弃物循环利用和污染减排、农作物秸秆综合利用、农用地膜回收利用等综合措施，防止污染物直接进入农田和水体，有效减少农业面源污染对土壤、水质和环境的影响。

二政策措施

1、实施耕地分类管理

按照质量水平和污染程度，将耕地划分为优先保护、安全利用、严格管控三类，分别采取相应的管理措施。

将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，实行严格保护，确保其面积不减少、质量不下降。严格控制在优先保护类耕地集中区域新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业，现有相关行业企业要加快提标升级改造步伐。

根据土壤污染状况和农产品超标情况，安全利用类耕地集中的地区要结合当地主要作物品种和种植习惯，制定实施受污染耕地安全利用方案，采取农艺调控、替代种植等措施，降低农产品超标风险。

加强对严格管控类耕地的用途管理，严禁种植食用农产品，制定环境风险管控方案，落实相关措施。

2、建立耕地质量考核制度

完善政府耕地保护责任目标考核机制。按照耕地数量质量生态保护并重的要求，完善《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，强化耕地质量考核和评价。

加强耕地质量监测网络建设，按照国家技术标准，开展全国耕地质量等级调查评价与监测，设定耕地质量水平基期，定期公布监测结果，作为政府考核评价依据。

有条件的地区探索建立耕地经营记录制度，合理施用化肥农药。

探索在粮食生产功能区建立新型农业经营主体信用档案，在第三方评估的基础上，对经营期内造成耕地地力降低的，限制其享受有关支农政策。

3、建立和完善耕地休养生息支持政策

完善耕地质量保护与提升补助政策，支持各类农业经营者因地制宜采取增施有机肥、保护性耕作、机械深耕(松)、秸秆还田、轮作等措施，积极开展土壤改良、地力培肥和治理修复等工作。

落实中央退耕还林还草补助政策。

中央财政对轮作休耕试点予以补助支持，补助资金分配到省，由省里按照试点任务统筹安排，因地制宜采取直接发放现金或折粮实物补助的方式，落实到县乡，兑现到农户。合理确定补助标准，轮作要保证农民种植收益不降低，休耕要与原有的种植收益相当、不影响农民收入。支持试点地区农民转移就业，拓展农业多种功能，延长农业产业链，开辟新的增收渠道，推动农村一二三产业融合发展。

4、建立耕地休养生息保障约束机制

完善并严格落实耕地保护各项法律法规和制度，探索建立地方各级政府耕地保护目标责任制。

强化耕地质量提升各项措施的监督考核，督促地方各级政府和农业经营主体依法保养耕地，防治农田荒漠化、盐渍化、水土流失和污染，合理使用化肥、农药，增施有机肥，提高地力;严格农业用水管理，以水定植;与耕地休养生息制度相适应，完善农业投入、农业补贴、粮食收储、农业保险等支农政策的适用对象和范围，引导农民科学安排种植。

5、加快建立耕地污染防控治理体系

逐步构建防治并重、预防为主、政府主导、市场化运作的耕地土壤污染防控治理体系和长效机制。

按照“谁污染谁担责”、 “谁破坏谁修复”的要求，确定土壤环境重点监管企业名单，加强污染源监管，防止工业企业生产、矿产资源开发、工业废物处理处置等对耕地环境造成影响;开展农村环境综合治理，加快实施化肥农药使用量零增长行动，积极推广高效生态循环农业模式，建立健全农业废弃物无害化处理和资源化利用体系。

探索政府购买服务、第三方治理等市场化治理新模式。

建立治理工程与项目定期监测评估制度。