改革开放30多年来,我国城镇化建设取得突飞猛进的发展,一批现代化城市兴起,城镇用地结构布局不断优化,土地利用效率不断提升。但在一些地方,由于历史的或现代化进程中的原因,城镇外延式扩张与存量土地低效利用状况并存。一方面,城镇快速扩张占用大量耕地良田,土地开发强度过高,与资源环境承载力不相适应,以牺牲农用地为代价的城镇化模式已难以为继;另一方面,城镇内部存在大量低效用地,盘活利用潜力巨大,集中表现在:一是布局散乱,容积率低、建筑密度低、投入产出率低;二是产业用地配置不合理,大量工业用地集中在黄金地段,有的还是淘汰类或禁止类产业;三是旧城镇、旧村庄、旧厂房建筑危旧、设施落后、环境脏乱,群众意见大;四是闲置浪费现象存在,个别地区甚至出现空城、鬼城。
党中央、国务院高度重视新型城镇化及城镇低效用地再开发工作。习近平总书记强调,要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领,以人的城镇化为核心,转变城市发展方式,建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市,提高新型城镇化水平。李克强总理指出,要围绕稳增长、调结构、惠民生,紧紧抓住人的城镇化这个核心和提高质量这个关键,用改革的办法和创新的精神,全面推进新型城镇化建设。《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等都明确提出:“完善城镇低效用地再开发政策”。尽快制订《指导意见》也是中央明确的2016年重要改革任务之一。
从2008年开始,我部和广东省人民政府共同开展了节约集约用地试点示范省建设,推进“三旧”改造。2013年,我部印发《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》。随后,浙江、辽宁、上海等省(市)陆续开展了城镇低效用地再开发试点。从试点情况看,各地坚持新发展理念,从城市更新角度出发,以优化人居环境、改善城乡面貌和健康生态环境为目标,结合实际大力探索低效用地再开发的政策运行和管理模式,进一步提升了土地综合承载能力,提高了城镇化质量,积累了丰富实践经验,为完善政策奠定了良好基础。
当前,影响城镇低效用地再开发的制约因素主要有:一是土地权利关系复杂,需兼顾平衡各方利益,协调难度大、周期长、成本高。二是激励措施不够,在土地取得方式、用途认定、价款缴纳等方面缺少鼓励优惠政策,各方参与积极性不高,一些社会资本“望而却步”。三是部分土地历史遗留问题多,特别是经济发达地区,由于早前集体经济发展迅速、“三来一补”等加工贸易蓬勃兴旺,不少空置破败的旧厂房用地手续不全,需要既依法依规又实事求是地加以解决。
《指导意见》紧密围绕党中央国务院的决策部署,以目标和问题为导向,系统总结了各试点地区的典型经验和成功做法,综合运用市场、经济、法律手段,明确激励政策,调动各方参与积极性,鼓励引导土地权利人和社会资本自主、参与开发,改变单纯由政府主导低效用地再开发的状况。
《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》主要内容:
一是提出了城镇低效用地再开发的指导思想、基本原则和总体目标。力求做到土地集约利用水平明显提高,城镇建设用地有效供给得到增强;城镇用地结构明显优化,产业转型升级逐渐加快,投资消费有效增长;城镇基础设施和公共服务设施明显改善,城镇化质量显著提高,经济社会可持续发展能力不断提升。
二是明确内涵,充分发挥专项规划的统领作用。要求各市县人民政府结合地方实际,提出低效用地的具体认定标准,做好调查摸底、标图建库和项目实施方案编制等基础工作。重点组织编制低效用地再开发专项规划,加强规划对开发规模、布局、用途、时序的统领。
三是制定了激励措施。主要5个方面:一是鼓励原国有土地使用权人自主或联合改造开发,二是积极引导城中村集体建设用地改造开发,三是鼓励产业转型升级优化用地结构,四是鼓励集中成片开发,五是加强公共设施和民生项目建设。
四是妥善处理各类历史遗留建设用地问题。按照依法依规、尊重历史的原则,对历史遗留建设用地,以用地行为发生时间为界限,明确了3类不同的处理政策。
五是完善了保障措施。要求加强组织领导、健全民主协商和社会监督机制、强化实施管理、严守廉政纪律、加强宣传引导等等。
下一步,我们将会同有关部门,指导各地结合实际,尽快制定具体措施,积极推进城镇低效用地再开发。同时,强化检查指导和跟踪评估,及时研究解决政策实施中的问题。在此,也真诚希望各家媒体、各位记者朋友加强正面宣传,随时总结经验;发挥监督优势,及时发现问题,积极支持引导城镇低效用地再开发工作沿着正确的方向,取得扎实、进步、丰富的成果,有效促进经济社会持续健康发展。