张家界市旅游产业:“以旅游立市”是市委市政府提出的发展战略目标。张家界市旅游业历经二十二年的发展，已实现了由养在深闺人未识到声名鹊起的跨越。以“建设世界旅游精品”的战略思维谋划张家界的发展，用国际标准和地方特色推进张家界的建设。今年4月，张家界市列入国家旅游综合改革试点城市。在当前越来越严格的土地政策下，国土资源部门主动对接服务张家界国家旅游改革综合试验城市建设，保障全市旅游产业发展已成为当前我市加快旅游发展的重要任务之一。根据国土资源部的部署和安排，张家界市国土资源局成立了专题调研组，于今年4-6月对全市旅游产业用地情况进行了实地调研。张家界市旅游产业用地政策发展战略及落实情况如下：

一、张家界旅游产业发展概况

（一）旅游业发展状况。1988年，张家界因旅游建市。历年来，市委市政府始终坚持以旅游业为主导，在改革旅游管理体制，完善旅游市场运行机制，创新旅游产业发展方式等方面进行了一系列探索，实现了由旅游资源大市到旅游产业大市的跨越发展。2010年全市各景区景点接待国内外游客达2404万人次，实现旅游总收入125亿元。“十一五”期间年均分别增长11.4％，15％。接待入境旅游者148万人次，创外汇收入2.77亿元。航空、铁路、公路三大交通运输体系全面提质升级，休闲度假、商务会展、康体养生等现代旅游产品的发展空间不断拓展。旅游与文化的的融合取得重大突破，形成了国际乡村音乐周、“天门狐仙·新刘海砍憔”、“张家界·魅力湘西”、“武陵魂·梯玛神歌”、桑植民歌等文化旅游强势产品。“张家界地貌”获世界地质专家认同，旅游城市的美誉度不断提升。

（二）旅游产业用地现状。我市自旅游立市以来，传统旅游产业建设，特别是景区、景点建设、交通、城市配套基础设施建设等，在用地保障方面得到了国家和省的大力支持。据不完全统计，全市旅游用地规模已达5万公顷以上，全市主要景区用地情况如下：张家界国家森林公园占地总面积4810公顷，其中建设用地面积12公顷；索溪峪自然保护区总面积147公顷，其中建设用地面积5公顷；天子山自然保护区总面积9000公顷，其中建设用地面积9公顷；天门山国家地质公园面积6796公顷，其中建设用地面积11公顷；中国大鲵生物科技馆占地10公顷；五雷山核心景区面积812公顷，其中建设用地35公顷；溇水风景名胜区总面积180公顷，其中建设用地90公顷；九天洞—赤溪河风景名胜区总面积1480公顷，其中建设用地11公顷；八大公山国家级自然保护区总面积20000公顷，其中建设用地35公顷。

（三）旅游产业规划目标。“十二五”期间，全市旅游产业发展的总体目标是努力实现从旅游产业大市向旅游经济强市的转变，世界旅游精品建设取得突破。具体目标包括：旅游接待持续增长，按同口径统计，旅游人次保持年均增长8％以上，旅游收入年均增长15％以上。旅游产品更加丰富，重点加快休闲度假旅游产品建设，进一步促进旅游与文化的融合。产业规模更加壮大，至“十二五”末，以旅游业为主的第三产业增加值占全市GDP保持在60％左右。旅游精品建设取得突破，到2015年末，全市世界旅游精品旅游指标体系评分达到750分；旅游生态环境、人文环境和社会环境等方面进一步优化。

二、张家界旅游产业用地政策需求

（一）旅游产业发展进程。张家界市计划分三个阶段推进张家界国家旅游综合改革试验区建设。1、启动实施阶段。2011年，制定张家界建设国家旅游综合改革试点城市实施方案，开展综合改革相关课题和专项规划研究，全面启动旅游综合改革工作。2、全面推进阶段。2011—2014年，全面推进各项改革，建成一批旅游重大项目，实现城市旅游转型的突破发展，旅游综合改革初见成效。3、巩固提升阶段。2015年，全面完成旅游综合改革的主要任务，建立完善的旅游管理体制和经营机制，基本建成国际风景休闲度假旅游目的地城市和旅游经济强市。形成特色鲜明、示范性强的旅游发展“张家界经验”。

（二）旅游产业用地特点。一是用地总量迅速增长。“十一五”期间，我市旅游产业年均用地规模达200公顷以上。依据全市“旅游产业发展（2010—2020年）规划”，旅游产业用地需求为5540公顷，年均需求为554公顷。二是用地分布集中市区。因旅游用地的分布从属于旅游资源的分布，我市旅游产业用地主要集中在两区。2010年，全市新增旅游相关产业用地268.17公顷，其中两区新增旅游用地165.15公顷。三是用地方式趋于原生态。部分农用地和未利用地被征占用后，改变用途用于旅游管理、文化休闲、旅游交通、旅游服务等建设，还有部分仍保留原农用地用途。四是用地复合程度更加广泛。尤其是耕地在旅游资源开发中被占用后，同时提供观光、休闲、品尝、购物、科普教育等新型旅游资源。

（三）旅游产业发展用地需求。随着旅游综合改革试点的实施，全市旅游产业出现新的发展趋势：跨领域、跨行业、跨产业联合发展，旅游业与绿色经济、生态文明、文化融合日益紧密，形成对传统旅游产业的极大突破。旅游产业用地刚性需求将显著增加，用地节奏将明显加快，用地规模将不断扩大，用地结构进一步调整。根据全市“旅游产业发展（2010—2020年）规划”，未来10年，全市旅游目的地城市建设规划重点项目共计23个（含在建、续建、扩建），预计用地规模达1080公顷；旅游转型重点项目20个，预算用地量达1560公顷；旅游保障重点项目9个，预测用地量为90公顷；旅游基础设施建设重点项目23个，预估用地规模达2810公顷。以上旅游产业用地规模将达5540公顷。

（四）旅游产业用地政策需求。一是宏观调控政策方面。合理追加建设用地计划指标，特别是农用地指标和耕地指标，满足建设用地需求。二是差别化用地政策方面。根据旅游项目用地特点，期望允许对类似城市公园建设项目采取征收、租用或只征不转等方式办理用地手续。三是耕地保护政策方面。因丘陵山岗地区土地后备资源不足，期盼降低试验区耕地保护率，缓解耕地占补平衡压力。四是国家产业政策方面。现行国家产业政策限制促进旅游提质升级和城市建设旅游项目落地。五是国家税费政策方面。现行市场经济下的财政分配体制消弱了地方政府的财力，期盼调整国家税费分配政策，特别是出台用地方面的税费优惠政策。

三、张家界旅游产业用地面临的问题

（一）土地利用总体规划的制约。张家界市（区、县）土地利用总体规划历经4年修编，已于2010年获得省人民政府的批复。各乡（镇）土地利用总体规划也已完成审查。在土地利用总体规划修编过程中，受编制水平较低、资料收集不齐全、二调成果应用不充分等诸多因素的影响，特别是修编期间，我市尚未被列为国家旅游综合改革试点城市、旅游产业发展规划尚未出台以及对旅游产业用地新发展趋势认识不足等诸多因素影响，导致全市土地利用总体规划对旅游产业用地考虑不周、安排不足，圈外重点项目未作建设用地预留，土地利用总体规划在操作层面难以发挥出应有的引导、调控作用。相反，还将极大地制约旅游产业用地。

（二）城乡建设用地规模的制约。我市土地利用总体规划规划期为2006年至2020年，省政府批复我市城乡建设用地规模为32323公顷（至2020年）。而到2010年全市城乡建设用地规模已达31076公顷。自2010年至2020年期间，我市仅旅游产业用地就达5540公顷，建设用地需求将突破城乡建设用地规模控制指标，产业用地非常困难。

（三）土地利用年度计划的制约。按照省历年下达我市的年度计划指标，新增建设用地计划指标为190公顷，农用地转用指标140公顷，耕地指标85公顷。能源、交通、水利、军事等独立选址项目占用新增建设用地计划未下达到市。在2008年以前，年度计划指标基本上能满足我市建设用地需求。近三年来，我市年度计划指标已不能满足建设用地的需求。一是我市各项建设快速发展，工业园区用地、基础设施用地、民生项目用地、旅游产业用地等明显增加，连续3年突破年度计划指标。特别是农用地转用指标和耕地指标均超计划40公顷以上，仍不能满足需求，出现项目排队等指标的状况；二是年度计划指标结构不合理，不符合我市土地利用现状。我市土地利用总体规划新确定的城市规划圈内土地基本上是农用地，且大多为耕地，很少有未利用地。而省下达的计划三项指标比例明显不符合我市土地利用现状；三是我市旅游综合改革的实施，将明显增加建设用地。

（四）耕地保护政策的制约。我市所辖两区两县都属山区地貌。土地利用总体规划确定的耕地保有量为156万亩，基本农田保护面积为133.2万亩，保护率达到86%。目前，我市尚能维持市域内的建设占用耕地与补充耕地的动态平衡。但随着省直管县政策的实施，加上市区土地后备资源不足、整理复垦开发潜力小，致使在本行政区域内实现耕地占补平衡的难度加大，基本农田保护压力也将随之加大。

（五）现行国家产业政策的制约。按照全市旅游产业发展规划，一些旅游产业重点项目，如游乐设施、主题公园、仿古城、赛马场、高尔夫球场等，均可促进张家界旅游产业的提质升级。但因属于目前产业政策中的限制类或禁止类项目，很难落地。

四、旅游产业用地政策建议

张家界市被确定为国家旅游综合改革试点城市，正面临重要发展期，更加迫切地需要得到国家产业政策、税费政策、用地政策等层面上的支持，特别是用地政策方面的大力扶持。结合张家界市的实际情况，提出以下几点建议：

（一）区别对待旅游产业项目建设用地。旅游产业要大发展，势必有一大批产业项目支撑。近几年来，省里每年下达给我市的新增建设用地计划指标均为190公顷，均未满足经济社会发展需求。当前，我市进入以旅游产业为主导的“后工业”发展时期，核心景区的发展、城市聚集性的旅游发展以及乡镇特色旅游业的发展对土地刚性需求必然增大。建议对旅游产业用地采取差别化供地原则，根据实际需求，实行用地计划指标单列下达。或者将其与能源、交通等独立选址项目用地等同对待，使用的新增建设用地计划指标不下达给国家旅游城市综合改革试验区，报部、省审批时单独安排。对原土地使用者利用已取得的非经营性用地兴办新兴产业、高科技创意产业、高附加值农产品加工、清洁能源项目等产业的，可以协议出让、作价出资、租赁等方式供地。

（二）适度放宽土地利用总体规划的调整审批权限。目前，土地利用总体规划对旅游产业发展引导、调控的功能相对较弱，不能满足旅游产业新发展的需要，以及旅游综合改革实施的需要。建议采取区别对待的原则，对旅游综合改革试点城市的土地利用总体规划的修改、调整适当放宽。根据新形势、新情况可以适时修改、调整，特别是针对制约旅游产业发展的一些关键指标如建设用地总规模、耕地保有量、耕地占补平衡等进行适当调整，完善旅游产业用地布局。在强化土地利用总体规划引导、调控作用的同时，体现出其对旅游产业发展的服务功能。

（三）差别化调整国家相关产业政策。城市支撑问题已成为提升旅游产业发展水平的制约点。张家界旅游产业要提质升级，离不开中、高档旅游产业项目的支撑。建议实行差别化拱地政策，对报国务院审批的重点项目用地，加快用地预审和土地征收与农用地转用审批；对国家重点项目，除现行规定外，因季节原因有工期要求急需开工的工程，可申请先行用地；对突发重大灾害抢险救灾先行使用的临时用地，需要转为永久性建设用地的，可在使用结束后补办用地手续；对于一些确实能使国家旅游城市综合改革试验区旅游提质升级而目前属于限制或禁止的产业项目，允许该类项目初次落地，实现旅游提质升级和城市发展水平的“双提升”。

（四）适当倾斜旅游产业用地收益分配。对旅游产业建设项目等新增建设用地有偿使用费的征缴，只上缴国家部分（30%），省级部分（70%）缓缴。征缴的土地税费上交省里部分留给国家旅游城市综合改革试验区本级政府。另外，比照国务院西部开发办《实施意见》相关政策，对于国家旅游综合改革试验区公路国道、省道建设用地，比照铁路、民航建设用地，免征耕地占用税。