早在2012年，我国就开始全面推动农村土地确权工作，随着土地确权进程的加快，历史遗留问题导致的土地确权矛盾日益凸显。 

土地确权工作不仅是保障土地所有者合法权益的重要途径，同时也是保证农村集体经济发展的重要措施，是千千万万农民最为关心的大事。2015年1月27日，农业部等部门印发的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，要求用5年左右的时间基本完成土地承包经营权登记颁证工作。

然而，目前农村承包地土地确权过程并非一帆风顺，一些历史遗留问题导致的权属纠纷始终未能到妥善解决，进而影响了土地确权工作的进度和质量。

“知青点”土地有借无还

所谓土地林地确权，是指土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，简称确权。确权的实质是依照法律、政策的规定，确定某一范围内的土地的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。每宗地的权属要经过登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发证书等登记程序，才能得到最后的确认和确定。

2012年，我国开始全面推动农村土地确权工作。国土资源部、农业部、财政部三部委联合下发通知，明确要求我国农村集体土地确权登记发证，宅基地使用权和集体建设用地使用权登记确权工作最迟要在2018年年底前全部完成。

随着土地确权进程的加快，历史遗留问题导致的土地确权矛盾日益凸显。中国商报记者不久前在隶属于黑龙江省鸡西市的密山市调查采访时，当地的宏亮村、兴凯村、东光村和兴旺村4个村的的多数村民反映，几年来他们一直向政府及土地管理部门提出土地确权的要求，但由于这几个村的土地确权纠纷都参杂着历史遗留问题的因素，诉求始终未得到解决。

宏亮村的村民们在申请中提出，该村因在人民公社期间由上级安置青年点三处，按当初公社的意见，村里提供了约1500亩（含后期拓展面积）土地，建设了铁合金厂、制油厂等三个青年点，1985年前后最后一批知青撤走。1989年黑龙江省土地管理局发布了《关于加强机关、企事业单位办农副生产基地、青年点、战备点土地管理的通知》，要求已撤离青年点人员的土地使用权交付原单位。

村民们以此文件为依据申请对上述土地进行确权，但是密山市国土局以“1995年已颁发给三个青年点国有土地使用权证、该地已划为国有”为由拒绝了村民们的确权申请。此后，宏亮村村民多次找到鸡西市国土局申诉，并向鸡西市政府申请行政复议。随后，鸡西市政府及国土局要求密山市政府就上述争议土地给予重新确权，但至今未果。

“当年为建知青点，我们4个村无偿出让土地3600亩。知青返城后，从1984年起我们就要求归还我们的土地，此后不仅有黑龙江省国土部门的文件支持，鸡西市政府也曾发文要求退还我们的土地，但这些文件就是得不到执行。”部分村民代表表示，这些原本属于他们的土地被变更为国有，也并不是出于国家建设项目的需要，而是以十分低廉的价格出租给了外地人进行耕种或者办厂。

村民要求“还地于民”

与密山市因“青年点”土地确权纠纷事件稍有不同，据鸡西市鸡东县下亮子乡亮鲜村兴安屯的村民们反映，当初乡政府占用兴安屯界址内的57垧地兴办渔场和修建水库，如今渔场早已解体，水库没有建成。2005年1月鸡东县政府作出了土地收归国有并由乡政府代管的“代理决定”，事后，兴安屯村民向鸡西市政府申请行政复议，鸡西市政府经过走访、调查、取证并多次召开听证会，于2005年先后作出两个行政复议决定，撤销鸡东县政府的处理决定，把57垧土地所有权归还给兴安屯。

下亮子乡政府对该行政复议决定不服，起诉到鸡西市中级法院并上诉到黑龙江省高院。2007年，鸡西市政府根据相关法律并综合市中级法院和省高级法院的判决意见，又接连作出三个行政复议决定，责令鸡东县政府撤销原处理决定，还地于民。数次行政复议、数次法院判决，兴安屯村民反映的问题仍旧未能得到解决。

“多年来，村民频繁向各级政府反映情况，要求乡政府退还土地。鸡西市政府更是先后作出5次行政复议决定要求还地于民，问题为什么得不到解决？最主要的症结在于这些土地全部用于对外承包牟利。”兴安屯村民代表表示。

在隶属于牡丹江市的宁安市渤海镇西安村，以原村长为代表的全体村民多年来也向当地政府提出了要求归还土地所有权的要求。他们提出，在改革开放之初，村民们在集体“四荒”土地上进行开垦改造，投入了大量人力、物力和财力。宁安市政府在改革之初也对西安村的土地权属最后一次划界。1997年，渤海镇政府突然改变土地权属，将村集体土地收归镇政府并进行开发。

“四荒地”是农村较丰富的土地资源，包括依法归农民集体使用的“四荒地”和农民集体经济组织所有的“四荒地”，1996年6月1日国务院办公厅《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》提出，应根据群众的意愿和当地的实际情况，实行家庭联产承包、租赁等多种方式，治理和开发农村集体所有的“四荒”；新增土地的所有权归集体。通知还特别指出，农村集体经济组织内的农民都有参与治理开发“四荒”的权利，本村村民享有优先权。

“2005年我们意识到，耕种国家所有的土地不但不要钱而且国家还给钱，而耕种政府代管的土地每年还要交几千元不等的承包费，并且只有良种补助，没有土地直补和综合补助。现在镇政府将土地卖给了一家私企，这家企业又将这些土地转包给外村的人进行耕种。”另据村民们反映，2013年底牡丹江市信访局召开过听证会，决定由宁安市国土局对争议土地进行确权，调出当年的土地档案查看当时的划界权属。

“如果当初这些土地是划为国有的，那我们不再有任何怨言；如果是村集体所有的，就该归还给村集体。”村民们表示，宁安市国土局至今没有将土地档案材料的相关相息向村民们出示，并且还称当初的档案材料已经遗失。

化解矛盾推进土地确权

被称为开启新一轮农村改革闸门的土地承包经营权确权登记工作，目前正在各地次第展开，多个省份相继推出土地确权时间表。然而，不可否认的是，改革开放前的土地管理制度还不成熟，以致现在的大多数土地权属纠纷都存在历史遗留问题。

归纳起来，因历史和政策变化引起农村土地权属争议的原因主要有：知青下乡时建立农场或知青点占用农地的问题；过去征地退耕、兴办或停办企事业等引起的土地权属纠纷；当年无偿占用土地缺乏正式的书面批准证明造成的土地权属纠纷；无偿划拨荒山、平整土地、兴修水利和开拓荒山引起的土地权属纠纷等。

在对待历史遗留问题上，有关专家建议，应尽量协商，妥善化解。建议建立专门的土地权属纠纷调处机构，设立专人专项负责、定期会商、限时办结制度和责任追究制度。同时，按照现行法律标准对历史遗留问题进行修补，对于原则合法但存在程序瑕疵的，应依法完善程序。对于因认定事实不清而导致产生权属纠纷的，应在查清事实的基础上依法处理，一旦发现存在违法行为或认定事实错误的，应主动更正。

土地确权在保障农民财产权益方面起着关键性作用，对促进农业发展、农民增收与农村和谐举足轻重。同时，通过土地确权，还能明确土地各类权责关系，进而及时有效管理和控制农村的土地抛荒和占用土地进行非法建设等问题。为此，当前有必要对农村土地确权现状及存在的问题进行调查分析，完善土地确权工作的政策法规，切实保护农民的合法权益。（记者 李远方）