美国是农业出口大国,农产品价格高度市场化,补贴政策一般以不直接影响市场价格为原则。从1933年开始使用农产品补贴工具,80多年来农业补贴政策不断演变。至今美国农业补贴政策主要分为农场商品补贴、环境保护补贴、农业保险、灾害补贴几大类。
其中,农场商品补贴是美国农业补贴的第一大项目。最近20年,其补贴金额通常能占到补贴总额的50%-70%。而在最近几年,美国农业补贴的趋势又在逐渐发生变化,农场商品补贴开始被农业保险替代,农业保险逐渐成为农业补贴的第一大项目。
对我国价格直补最有参考意义的是农产品商品补贴,下文将详细论述。农场商品补贴种类繁多,从最大的几项看,依次经历差额补贴、直接定额补贴、反周期补贴时期。其中直接补贴和反周期补贴是最近几年农场商品补贴中的主导项目。
差额支付、营销支持贷款和贷款差额支付
1996年之前,美国最主要的补贴工具是差额支付(DeficiencyPayments)。差额支付实质上是政府为农产品提供的保护价格。其原理是由农业部事先确定一个目标价格,如果商品贷款率高于目标价格或收获后全国平均市场价格低于目标价格,其差额由政府支付给农民。1995年差额支付达到440万美元,1996年以及之后差额支付补贴额接近0。
1996年确立营销支持贷款和贷款差额支付。由1996年《农业法》确立,后续多有改进。其主要运作方式是,农场主以尚未收获的农产品作抵押,从政府的农产品信贷公司取得一笔维持农业正常生产的贷款;当市场价格高于目标价格时,农场主可按市价出售农产品,用现款还本付息,如市场价格低于目标价格,农场主可把农产品交给“农产品信贷公司”,或者也可以在市场上卖出,政府按目标价格与市场之差给予差额补贴。由于07年大宗农产品牛市,补贴金额大幅下降(类似下文反周期补贴)。
1996年推行直接定额补贴
始于1996年《农业法》,2002年正式称为直接定额补贴(DirectPayments)。这是与农产品生产、价格不挂钩的补贴政策直接支付额是支付面积、单产和农产品的支付率的乘积。下图是各农产品的支付率。按照近期CBOT的价格,直接定额补贴大概占到农产品价格的5-10%。由于按照历史种植面积和单产进行补贴,因此直接支付金额基本稳定,最近几年每年约为40亿美元。
2002年起推行抵抗周期的补贴
又分为反周期补贴(CCPs)和平均农作物收入选择补贴(ACRE),农户可以二选一。前者是以价格为基础的补贴;后者以农户收入为基础,或者说同时以单产和价格为基础。
2002年推行反周期补贴。反周期补贴类似我国的大豆、棉花价格直补。反周期支付的补贴总额是单位农产品反周期支付额、支付面积和支付单产的乘积。单位农产品的反周期支付额由该农产品的目标价格与市场价格的差额决定。目标价格由政府制定。由于近几年农产品价格的上涨使大部分反周期支付范围内的产品价格高于目标价格,因此反周期补贴额出现下降的趋势,补贴额从2005年的40亿美元的峰值下降到2012年的几乎不补贴。
2008年推行平均农作物收入选择补贴。平均农作物收入选择补贴(ACRE)是2008年农业法制定的一项新的农产品收入支持政策。农户可以在反周期支付和平均农作物收入项目中间选择其中一项。同时作为参加ACRE计划的机会成本,农户的直接支付减少20%,营销支持贷款率下降30%。
当作物的产量或者农产品价格低于目标时,即农民的收入低于目标时,政府实施ACRE计划。这里的“目标”由历史平均水平决定,例如补贴根据过去5年的平均产量和过去2年的平均价格进行确定。
2014年新农业法案取消直接定额补贴
2014年主要农业补贴措施做了很大改进,主要体现为改革直接定额补贴方面。从名义上,取消直接支付、反周期补贴、平均作物收入选择补贴,保留营销援助贷款项目。新设立了两个项目—价格损失保障(PriceLossCoverage,PLC)和农业风险保障(AgricultureRiskCoverage,ARC),生产者可以二选一。实际上,PLC可以视作对反周期补贴的调整,能在一定程度上补偿价格下跌造成的损失;而ARC则可相当于平均作物选择补贴的升级版,针对的是收入的损失。因此,总体上,2014年新农业法真正取消的补贴是直接定额补贴,并且再次倾向于农业保险。
品种涵盖广泛
美国补贴品种覆盖面广泛。包括各种谷物、油料、糖棉烟草,乃至肉类、牛奶、羊毛的畜牧产品。其中,玉米、小麦、棉花、大豆、大米这5类大宗产品补贴额度占比最大。玉米一项,占到30%左右。