近日，经山西省人民政府同意，山西省发展和改革委员会、山西省交通运输厅、山西省旅游局联合印发了《山西省农村旅游公路建设规划（2016—2020年）》（以下简称《规划》）。《规划》明确了山西省农村旅游公路发展的指导思想、基本原则和发展目标，对山西省旅游公路发展和需求进行详细评价分析，对《规划》的实施进行明确安排。《规划》的实施将对促进山西省农村旅游公路发展具有极其重要的意义。 

山西省农村旅游公路建设规划

（2016—2020年）

一、规划背景

“十三五”时期是山西省加快国家资源型经济转型综合改革配套试验区建设，推进“六大发展”和全面建成小康社会的关键时期。随着经济社会发展和人民群众生活水平的提高，旅游休闲成为人民大众日常生活的重要方式，旅游景点也由过去的大景区向特色农村旅游、森林旅游、生态旅游以及扶贫旅游转换。同时，旅游业作为经济转型升级的绿色产业，成为国家和山西省重点支持发展的产业，对于推动中西部发展和贫困地区脱贫致富，促进经济增长、结构调整和民生改善意义重大。继2014年国务院出台《国务院关于促进旅游改革的若干意见》后，2015年山西省人民政府出台了《关于促进旅游业改革发展的意见》，提出我省“十三五”旅游发展规划目标为：“到2020年，力争全省旅游经济总收入、人均出游率、旅游就业三项主要指标比2015年翻一番。要以创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念为主线，以转型升级、提质增效为主题，以供给侧结构性改革为引擎，顺应旅游消费升级、旅游需求多元化发展趋势，不断拓展新领域，发展新业态，培育新热点，着力转方式、调结构、补短板、强优势，推动旅游业由观光为主向观光、休闲、度假并重转变，推动景点旅游向全域旅游转变”。

近年来，山西省旅游产业规模不断壮大，旅游产品不断丰富，旅游基础设施不断改善，“晋善晋美”旅游形象日益凸显，全省旅游经济呈现强劲增长势头，成为山西省重要的经济增长极。交通行业作为基础性、先导性产业，应为旅游业发展提供必要的支撑保障服务作用，确保“稳增长、惠民生、调结构”政策措施落实到位。省交通运输厅先后实施了《山西省2008—2012年旅游公路规划》、《山西省“十二五”红色旅游公路规划》，有力促进了旅游公路建设，有效支撑了全省旅游业的发展。“十三五”开局，根据省政府出台的《关于促进旅游业改革发展的意见》和《关于进一步促进旅游投资和消费的实施意见》，为保证农村旅游公路合理布局，促进全省旅游业发展，编制旅游公路建设规划具有重要意义。

二、旅游公路发展评价及需求分析

1.现状评价。

“十一五”以来，山西公路交通面貌发生了巨大变化，公路通车里程大幅增长，路网结构不断优化，旅游交通条件明显改善。到2014年底，全省公路网总规模达到14.1万公里，公路密度达89.95公里/百平方公里。其中高速公路5028公里、一级公路2535公里、二级公路15158公里，二级以上高等级公路占通车总里程的16.1％。“三纵十二横十二环”高速公路网基本成型，省会到所有地级市和周边省会城市实现了高速公路通达，基本实现了县县通高速公路，我省与周边四省区连接的已有19个高速通道出口实行互联互通。全省实现了乡镇通油路、具备条件的建制村通水泥（油）路、通客车和街巷硬化“全覆盖”。一个覆盖全省、通达四邻、安全畅通、高效便捷的公路网络基本形成，为旅游业的发展提供了基础支撑和重要保障。近年来，农村特色旅游发展迅速，农村旅游公路服务水平不高的问题凸显，亟待提高。

（1）技术等级偏低，出行服务品质有待提高。

目前全省四级及等外公路达9.9万公里，占农村公路通车总里程的80.3%，许多连接特色农村旅游、森林旅游、生态旅游、扶贫旅游景点的公路技术等级低，路面质量较差，农村旅游公路服务水平整体偏低，达不到便捷舒适的行车要求。

（2）配套服务设施不足，交通服务功能不健全。

现有旅游公路对景区的标志和指引体系不完备，对一些自驾游个性化出行等缺乏相应的咨询和引导标识，不能满足人民群众的个性化、多样化需求。

（3）设计发展理念需进一步创新。

目前公路的环保设计理念已深入人心，但是在低等级公路设计中仍考虑得不足。旅游公路具有双重功能，除需考虑一般公路的设计标准和通行需求外，更需注重与景区环境协调、安全、环保及舒适性，因势造景，最大限度地保护自然环境。

（4）丰富的旅游资源亟待进一步开发

山西省旅游资源丰富，共有景区景点543家，其中A级景区143家。全省共有国家级和省级森林公园23个，文物保护单位两千多个，中国传统村落129个，国家级和省级工农业旅游示范点139个，更有数不清的具有旅游性质的农家乐、度假村等休闲娱乐场所。山西省风景名胜虽多，但较分散，从北部的大同到南部的运城，每个县（区）都有景点。同时，也给不同旅游消费人群提供了多种选择。为此，急需进一步开发农村旅游、扶贫旅游等景点，满足广大人民群众不同层次的旅游消费需求。

2.需求分析。    

（1）经济发展进入新常态，支持和促进旅游业发展需加快旅游公路建设。

近两年，山西工业经济呈现增速换挡压力和转型升级阵痛相互交织的态势，中低速发展成为新常态，全省GDP增速明显放缓。与此形成鲜明对比，2015年山西旅游业保持21.11％的高速增长，远远高于GDP增速，成为全省转型发展的新亮点，正日渐成为经济发展的新动力。而随着人民大众旅游消费时代的到来，从长期看旅游消费需求仍将维持高速增长，势必造成旅游交通运输需求量的持续增长，并对旅游公路发展规模和质量提出了新的要求。

（2）加快非煤产业发展，推进山西“六大发展”，需加快旅游公路建设。

推进转型综改试验区建设，加快“六大发展”，必须推动传统产业的转型升级。随着山西煤炭资源整合顺利完成，以煤炭为首的资源型企业也开始主动向旅游产业转型。截至2014年底，山西已有超过200家煤炭等资源型企业进军旅游业，迅速推动旅游产业转型升级，使山西省的旅游业摆脱了长期以来投入不足的困境，呈现出投资规模大、建设标准高的良好局面，提高了山西旅游的发展水平。2015年，山西省出台《关于促进旅游业改革发展的意见》，明确提出要推动我省旅游业转型升级。交通运输作为服务性行业，理应充分发挥其“先行官”作用，进一步加快旅游交通基础设施建设，为全省旅游业健康快速发展提供坚强的交通支撑。

（3）旅游发展新特点要求加快农村旅游公路建设。

近年来，旅游消费呈现出消费群体日益扩大的趋势，而目前我省广大人民群众收入较低，假期较短，那些花费较少时间和经费即可游览的风景名胜对其吸引力较大。为此，旅游向郊区化、短期化发展。人们对双休日逐渐习惯和开发，旅游逐步从长线向郊区短线延伸，因此一日游、两日游这种短期的旅游活动越来越突出，因此各种各样的农家乐、度假村越来越多，人们开始在双休日、节假日期间，抛下一周的紧张和都市的浮华，来到郊区吃农家饭，参加田园劳动，欣赏山水风光，追求自然、清醇和土朴。为此，对景点的交通基础设施条件提出了高的要求。山西省大型旅游景区的交通设施建设已具备完善，但居民可就近消费的农村特色旅游等较小景点因旅游线路少、交通不便，而影响了游客的感受，急需提升农村旅游公路整体服务水平。

三、规划范围和期限

1.规划范围。

本规划范围为山西省境内通往A级景区、森林公园、风景名胜区、文物保护单位、自然保护区、传统村落、工农业旅游示范点等“全域旅游”范畴景点的农村旅游公路。

本规划所称“旅游公路”是指连通干线至景区、景区与景区之间的农村公路，不包括景区、景点内部道路。

2.规划期限。

本规划期限为2016-2020年。

四、指导思想、基本原则和发展目标

1.指导思想。

为促进山西经济转型，助推旅游业快速发展，充分发挥交通设施的基础性作用，为推进我省旅游市场结构由传统“景点旅游”向“全域旅游”转变、从部门办旅游到全社会办旅游转变，加强旅游资源和设施的整合，着力推动旅游景区和旅游企业集群式发展，以现有综合交通运输体系及公路网为基础，着力解决广大人民群众不同层次的消费需求，提高通往各类景点农村旅游公路通行服务能力，加强景点间的道路连通，拟在“十三五”期间支持各市、县（区）政府建设农村旅游公路，改善全省各类旅游景点交通条件，拉动广大人民群众旅游消费，为全省经济转型做出积极贡献。

2.基本原则。

（1）统筹协调，全面发展。

适应各市县旅游景区建设和旅游开发需求，在高速公路网和普通国省干线公路网框架下，加快推进农村旅游公路建设，满足当地人民群众出行需求，推进特色旅游。

（2）系统规划，有序推进。

兼顾需要与可能，当前与长远，科学确定规划目标，合理确定建设规模和建设标准；根据各地区经济发展和旅游发展实际情况，合理安排实施步骤，稳步推进农村旅游公路建设。

（3）人民为本，安全至上。

以人民为本，把交通安全放在农村旅游公路发展的第一位，完善农村旅游公路安保设施，尤其是隧道消防设施，建设标准严格执行交通运输部公路局下发的《公路安全生命防护工程实施技术指南（试行）》，为旅游出行者的行车提供安全保障。

（4）环境友好，绿色发展。

坚持科学合理、节约集约利用土地资源，旅游公路的规划和设计原则上只在原有道路上进行升级改造，尽量避免新增征地拆迁工程。同时注重保护生态环境，节约能源资源，使旅游公路与周围环境相协调。

3.发展目标。

随着旅游文化和旅游经济的不断发展，适应我省“全域旅游”范畴内各市县（区）A级景区、国家级森林公园、风景名胜区、文物保护单位、自然保护区、历史文化名村、工农业旅游示范点，以及农村旅游、扶贫旅游等多样化景点发展需求，拟通过2016-2020年五年时间，新改建一批通往各市县（区）各类景点的农村旅游公路，基本实现四级及以上旅游公路连通。

五、建设规模及资金需求

1.建设规模。

结合全省旅游景区发展需求和现有旅游公路实际，拟规划建设旅游公路4120公里，总投资需184亿元。

2.建设标准。

规划项目行政等级均为农村公路，技术标准按交通运输部颁布的《公路工程技术标准》（JTG B01-2014），结合实际需求建设。

3.建设模式。

采取委托代建加政府购买服务模式。各市政府作为农村公路建设主体，根据需要委托省交通运输厅作为统一购买主体代建农村旅游公路，签订《委托代建协议》，各市县政府负责筹措委托建设资金。省交通运输厅按规定程序选择一家交通企业作为全省农村旅游公路建设项目的承接主体，签订《购买服务协议》。由承接主体负责农村旅游公路筹资和建设，省交通运输厅以各市委托代建资金支付承接主体购买服务资金。省财政厅监督和督促各市财政按协议约定按期支付委托代建资金。

六、规划实施安排 

1.项目安排原则。

——突出重点，优先考虑A级景区、国家级森林公园、风景名胜区、文物保护单位、自然保护区、历史文化名村、工农业旅游示范点等各类景点的旅游公路建设。

——按照谁积极支持谁的原则，优先考虑完成前期工作（设计、环评、水保等）和征地拆迁的项目列为政府购买服务项目。

2.工程建设和质量管理。

各市、县政府负责完成前期和征地拆迁工作；省交通运输厅根据项目前期和征地拆迁工作进展情况分批列入年度计划；交通企业按照年度建设计划，组织实施项目工程建设，保质保量提供旅游通行能力服务。各市县政府所属交通运输部门负责监督工程质量。

七、保障措施

1.加强组织领导，形成合力。

为确保完成旅游公路建设任务，加强领导，形成合力，由省政府组织成立旅游公路建设政府购买服务领导小组，由省政府、省发改委、省财政厅、省国土厅、省环保厅、省住建厅、省交通运输厅、省林业厅、省旅游局和各市政府分管领导作为领导组成员，明确各部门职责，分工协作，并将本规划项目建设和管理等工作纳入各部门年度考核目标。同时加强与旅游、工业、林业、农业等规划的衔接，统筹考虑、整体规划，注重旅游资源规模效应的发挥，切实抓好项目落实，使工程建设能够按照规划要求全面开展和实施。

2.加快前期审批，确保进度。

省发改委、省国土厅、省环保厅、省住建厅、省林业厅、省旅游局等省直部门，协调本系统上下齐心合力，加快各项前期审批，由省国土资源厅统一落实旅游公路建设项目用地指标。各市县政府要安排专人，加快前期工作，确保项目按时开工建设，完成规划。

3.因地制宜，满足生态和谐。

旅游资源是旅游公路存在的基础，大多数旅游资源是不可再生的，不能因为公路建设而造成对旅游资源的破坏。施工设计应把对旅游资源和环境的保护放在首要位置，把“不破坏就是最大保护”的理念贯穿于旅游公路设计的全过程，因地制宜，合理灵活地确定技术标准，充分考虑交通流的季节性、景区所能承受的环境破坏程度及弥补措施、交通高峰期有无完善的分流路网等相关因素，避免盲目追求高标准而破坏自然景观和生态环境；其次要在保护的基础上对沿线的景观资源进行合理利用，尽量与地形地貌相结合，实现“人与自然、车与路、路与自然”的和谐统一，建设富有地域特色的生态环保的农村旅游公路。

4.注重衔接，带动区域开发。

经过多年的开发建设，我省旅游资源得到了较快的发展，地理位置优越和历史悠久的景区景点交通条件已得到充分地改善，尚未开发的旅游资源往往分布在较为偏远的山地，多属于经济欠发达的农村地区，本次规划应充分重视对沿线地区居民尤其是农民生产、生活的积极作用，把旅游公路建设与新农村建设和农村公路建设结合起来，加强路网衔接，同时服务农村经济发展。 

5.以人民为本，提升安保水平。

安全性是旅游公路重要的属性之一，要认真执行交通运输部公路局下发的《公路安全生命防护工程实施技术指南（试行）》，进一步完善和强化农村旅游公路安全生命防护工程的建设和管理工作，高度重视隧道的消防、通风等安全防护设施的完善和管理工作，确保公路及隧道运营安全。