宁波市为进一步提升土地资源优化配置和节约集约利用水平，拓展建设用地空间，促进经济转型升级，保障经济社会持续健康发展，根据《节约集约利用土地规定》（国土资源部第61号令）、《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）和《浙江省人民政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的若干意见》（浙政发〔2014〕20号）等文件精神，结合我市实际，对加快盘活城镇低效、“批而未供”和“供而未用”等存量建设用地提出以下意见：
一、总体要求
（一）指导思想
以科学发展观为指导，全面贯彻落实新型城镇化战略，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，实施新增建设用地与内涵挖潜相结合的用地保障方式,结合“三改一拆”、“腾笼换鸟”、“空间换地”等工作部署，创新完善存量建设用地管理机制，努力使新增建设用地规模得到有效控制，闲置和低效利用的存量建设用地得到充分利用，土地利用结构更趋优化，历史遗留用地问题得到解决，努力以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长。
（二）基本原则
1.政府主导，规划先行。建立健全政府主导、部门协同、公众参与的工作机制。依据土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划和产业发展规划等，科学编制和实施存量建设用地盘活专项规划。
2.规范运作，合理推进。遵循存量建设用地审批程序，依法规范运作。充分尊重原土地权利人的意愿，保障其知情权和参与权。区分实际情况，分类处理，保证相关工作稳步有序开展。
3.市场取向，利益平衡。在符合规划、用途管制和公益优先的前提下，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，鼓励形式多样的盘活模式，调动原土地权利人的积极性，健全利益平衡机制。
（三）主要目标
1.调整建设用地保障方式。全面实施新增建设用地增加与存量建设用地内涵挖潜相结合的用地保障方式，新增建设用地总量得到严格控制，存量建设用地得到有效盘活，土地资源对经济社会发展的持续保障能力明显提高。
2.提高节约集约用地水平。“亩产论英雄、集约促转型”的发展理念进一步落实到位，建设用地节约集约利用水平得到全面提高，工业用地亩均投资强度、亩均产值、亩均税收等投入产出水平明显提高。
3.促进经济转型升级。实施差别化用地政策，盘活的存量建设用地优先保障战略性新兴产业、重大产业、先进制造业、科技创业创新以及养老、医疗、健康、文化、教育、体育、信息、研发设计等民生和服务业用地，加快土地利用结构调整，促进产业转型升级，带动投资和消费增长，增强经济发展动力。
4.创新完善土地管理机制。完善存量建设用地供应和管理制度，鼓励社会各方参与存量建设用地开发，建立健全利益共享激励约束机制，构建“批而未供”和闲置土地盘活利用长效机制，促进土地市场规范健康运行。
二、任务措施
（一）加快推进城镇低效用地再开发。按照《浙江省人民政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的若干意见》（浙政发〔2014〕20号）规定，对符合土地利用总体规划划定的城镇扩展边界范围和城乡规划划定的城镇建设用地范围的城镇低效用地，即不符合现行规划用途、利用粗放、布局散乱、设施落后、闲置废弃以及不符合安全生产和环保要求的存量建设用地和在“三改一拆”中计划实施改造、已拆除建筑物的土地，结合我市实际，积极采取有效措施，通过协商收回、鼓励流转、协议置换、“退二优二”、“退二进三”、收购储备等方式全面实施再开发工作。
1.规范再开发工作要求。结合第二次土地调查成果，认真做好城镇低效用地利用潜力评价分析，及时更新完善城镇低效用地数据库。充分衔接土地利用总体规划、城乡规划和产业发展规划，调整完善城镇低效用地再开发专项规划。制订城镇低效用地再开发分年度实施方案，编制地块再开发改造方案，稳妥有序推进城镇低效用地再开发。暂时无法按城乡规划实施开发利用的“三改一拆”拆后土地可纳入土地储备进行临时利用，优先用于公用和市政基础设施、绿地建设，利用年期可控制在5年之内，到期后仍无法按城乡规划实施的，可予以续期。
2.鼓励用地企业内部挖潜。在符合规划、不改变土地用途的前提下，现有工业、仓储用地经批准实施拆建、改扩建、加层改造、利用地下空间等途径提高容积率或建设配套停车楼（库），不增收土地价款，免缴增加面积的城建配套费。对在现有工业用地上新建或将原有厂房改造后容积率超过省工业项目建设用地控制指标40%以上的，各地可给予一定的奖励或补助，具体标准由各县（市）区政府结合当地实际制订。国有出让工业用地经批准临时改变房屋用途用于商业服务业的（包括经营性的养老、医疗、健康、文化、教育、体育、信息、研发设计等），可保留其原土地登记用途，不作变更登记，并按规定缴纳土地收益金。通过出让方式取得的其他用途土地临时改变房屋用途，可参照办理，没有对应基准地价的，暂按工业用地基准地价标准执行。划拨用地经批准也可临时改变房屋用途，土地收益金暂按商服用地基准楼面地价的2.5%收取。在出让合同无约定，且符合规划、建设、国土、消防和环保等法律法规的前提下，允许工业、仓储和用于科研的科教用地分割转让给境内外的自然人、法人和其他组织。
3.激励低效用地升级改造。除列入政府主导再开发项目范围的地块或规划用于商品住宅等经营性房地产开发及城市基础设施和公共设施建设的地块外，其他纳入城镇低效用地数据库需要实施再开发的地块，原划拨决定书或土地出让合同有约定的，按照约定办理；没有约定的，经规划部门核定建设规划指标，并经规划、建设、国土等有关部门集体讨论同意，报同级人民政府批准后，允许以协议出让方式办理供地手续。补缴土地出让金标准应按照国土资源部《协议出让国有土地使用权规范（试行）》有关要求，委托有资质的评估机构进行评估，并经集体会审后确定。改造为商服用地的，可按照商服建筑等相关管理规定进行分割销售，分割销售的建筑面积原则上不得超过再开发面积的30%。市场主体收购相邻多宗地块（包括有合法手续的空地）进行集中开发利用的，以对相邻宗地签订转让协议、落实补偿政策为依据，制订项目改造方案批准实施。进行联合再开发的，地块开发完成后可以按照再开发方案约定的比例将产权分割登记到联合体成员名下（或分割转让到股东名下）。对纳入城镇低效用地再开发数据库且由市场主体进行再开发的项目，除房地产开发项目以外，依照有关规定免缴城市市政基础设施配套费。
4.妥善处理历史遗留用地。对用地行为发生在1987年1月1日至2009年12月31日之间，没有合法用地手续且已使用的建设用地，符合土地利用总体规划和城乡规划的，要抓紧落实补偿安置政策和违法用地的行政处罚及确认工作，及时完成用地报批。工业用途的历史遗留用地完善用地手续后，可以协议方式供地，按现时点市场评估价补缴土地出让金。地上建筑需要保留或临时使用的，根据企业提交的第三方安全评估报告，由建设行政主管部门对建筑进行建筑质量安全鉴定，取得公安消防、规划和环境保护行政主管部门的意见后，依法办理土地供应和产权登记。
（二）加快推进“批而未供”土地开发利用。进一步完善土地利用基础数据动态更新机制，及时掌握全市“批而未供”土地情况，加快实施征地拆迁、土地前期开发、项目审批等工作，推进“批而未供”土地开发利用，确保我市近五年平均供地率大于60%。
1.加快推进前期开发。对建设用地批准时间超过两年以上还未完成供应的地块，属于征地拆迁等政策处理不到位的，由负责征地拆迁的乡（镇）政府负责处理并限期完成，未按要求完成的暂停该乡（镇）新增建设用地计划指标使用。对属于项目原因或资金未落实等情况的，由项目实施主体及其上级主管部门提出消化利用方案并限期完成，未按要求完成的暂停项目实施主体其他项目报批，市以上重点项目和基础设施、民生、公益项目除外。对原意向项目因城市规划调整原因无法落实，导致批而未供的，要按照城乡规划相关要求，及时调整用地性质。
2.分类实施开发利用。对未供先用的城市基础设施和公用设施用地，在落实征地补偿费用并依法查处到位的前提下，补办供地审批手续。对拟供土地已明确规划条件的道路、绿化等城市基础设施用地和公用设施用地可先行供地，直接将《国有建设用地划拨决定书》核发给建设单位。对道路绿化带、安全间距等代征地以及不能利用的边角地，确实无法按宗地单独供地的，可以县（市）区政府为主体办理相关用地手续。对因城市建设规划调整、土地征收或其他原因致使已依法批准农转用或土地征收的地块不具备供地条件、原地类状况未发生改变的土地，可申请异地置换盘活。引导“批而未供”土地用于标准厂房建设和小微企业创业园（基地）建设。
3.严格报批条件审查。建立农转用和征收预评估机制，对前期工作不到位或征地补偿资金未落实的项目，不予办理农转用和土地征收报批手续。对拟以划拨和协议出让方式供地的建设用地，受理具体建设项目农转用和土地征收申请时，可一并受理供地审批材料和收取供地费用。对近五年实际平均供地率低于60%的县（市）区，除用于基础设施、交通能源水利设施项目及民生工程以外，暂停新增建设用地计划指标使用。
（三）加快推进“供而未用”土地处置利用。按照《闲置土地处置办法》等有关规定，对超过出让合同（或划拨决定书）约定时间尚未开工或竣工的土地，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则，及时开展调查取证、认定告知、制定处置方案等工作，确保闲置土地依法处置到位。
1.促进处置利用。对属于政府行为造成土地闲置的，可采取延长动工开发期限、依法解除合同、协议有偿收回、调整土地用途和规划条件、安排临时使用、置换土地等方式进行处置。对一年内政府因素能够消除的，并且土地使用权人愿意继续开发的，可重新约定开竣工时间；对两年内政府因素能够消除的，并且土地使用权人愿意继续开发的，可以采取安排临时使用。对因政府行为造成土地闲置，并且土地使用权人不愿意继续开发，要依法解除合同，协议有偿收回。对土地使用权人自身原因造成闲置，但未达到无偿收回国有建设用地使用权要求的闲置土地，可通过城镇低效用地再开发政策加以盘活。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，无法按照原土地出让合同或划拨决定书约定开发的，县（市）区人民政府与国有建设用地使用权人协商后，可采取整体或分割的方式协议有偿收回土地使用权。引导未开发的房地产用地通过调整土地用途规划条件转型利用，用于国家支持的新兴产业、养老产业、文化产业、体育产业等项目用途的开发建设。
2.落实制约措施。对不按规定接受处置的闲置地块，国土部门不得受理该宗土地使用权转让、抵押登记等手续，查封登记时，须及时告知司法机关闲置地块处置意见。因企业自身原因造成土地闲置的，暂停该土地使用权人新土地项目竞买资格。对逾期不缴纳土地闲置费的用地单位和个人，财政、国土部门要联合新闻媒体公开曝光。对因政府原因造成土地闲置的，经界定确属各级政府及其有关部门履职不到位的，必须严肃追究有关单位及相关人员的责任。对超过土地使用合同规定的开工时间一年以上未开工的建设用地总面积大于近五年年均供地量的县（市）区，暂停该辖区第二年经营性用地公开出让直至整改到位。
3.加强全程监管。严格落实“净地出让”要求，对征地拆迁没有落实、前期开发没有完成、配套设施没有到位的地块，以及经论证不具备出让条件的土地不得出让。对于改变用途进行再开发的工业用地出让前，应开展场地环境调查和风险评估，按环境保护部门的要求，开展土壤治理修复，确保土壤环境质量符合开发利用要求。全面实施土地出让合同履约保证金制度，进一步明确履约保证金缴纳标准、返还条件。建立健全建设用地实时监测和预警预告制度，全面落实建设项目用地挂牌施工、开竣工申报、动态巡查和复核验收制度。
三、保障机制
（一）加强统筹领导。盘活存量建设用地工作涉及面广、政策性强、工作量大，各县（市）区政府要高度重视，切实加强组织领导，建立健全工作议事协调机制，统筹协调，及时解决推进过程中遇到的问题。宁波市实施“亩产倍增”计划暨推进城镇低效用地再开发工作领导小组全面负责我市存量建设用地盘活工作，市级各相关部门要各司其职、密切配合，形成整体工作合力。
（二）建立倒逼机制。全面开展工业企业单位资源占用产出绩效评价工作，明确低效工业用地认定标准，建立低效存量建设用地退出倒逼机制，构建土地利用绩效评价体系，实行差别化土地使用税政策。加快企业信用管理制度建设，将违约开竣工、土地闲置等失信行为纳入到信息管理体系，倒逼企业依法依规用地。
（三）严格监督管理。充分利用国土资源综合监管平台和全市建设用地全程监管系统，实行存量建设用地盘活全过程动态监管，将存量建设用地资源盘活情况纳入县（市）区政府目标管理考核。
本意见自2016年2月16日施行，有效期至2017年12月31日。原有政策与本意见不一致的，以本意见为准。
宁波市人民政府
2016年1月15日
