日前，国土资源部、农业部联合发布《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（以下简称《通知》）。《通知》出台的背景是什么？重点提出哪些要求？作出哪些部署？国土资源部耕地保护司负责人对此进行了解读。

从106个重点城市向全域推开

今年的中央1号文件和《政府工作报告》提出，2016年要全面完成永久基本农田划定并实行特殊保护。在多方面的共同努力下，106个重点城市周边永久基本农田划定任务论证审核工作提前完成，取得了阶段性成果。7月7日，国土资源部、农业部在杭州联合召开全国永久基本农田划定工作现场交流会，总结并交流了重点城市周边划定工作经验，对全面划定工作作出部署。当前，全面划定永久基本农田主要面临三项任务：一是指导和推动划定工作向所有中小城市和广大农村展开，确保今年年底前按时保质完成划定工作；二是落实全面划定各项任务，推进永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”等工作，形成划定成果；三要加强永久基本农田的特殊保护。

坚持五大原则，落实15.46亿亩划定任务

《通知》明确了全面划定永久基本农田坚持的五项基本原则：一要坚持依法依规、规范划定。根据《土地管理法》和《基本农田保护条例》有关规定，按照土地利用总体规划（以下简称“规划”）调整完善确定的目标任务，规范有序开展全域永久基本农田划定工作。二要坚持统筹规划、协调推进。永久基本农田划定要与规划调整完善协同推进，两者互为基础、互为条件。城市周边和全域永久基本农田划定要充分衔接，划定成果要全部纳入地方各级规划调整方案，两项工作统一方案编制，同步完成。三要坚持保护优先、优化布局。永久基本农田划定和规划调整完善要按照总体稳定、局部微调、应保尽保、量质并重的要求，优先确定永久基本农田布局，把城市周边“围住”、把公路沿线“包住”，优化国土空间开发格局。四要坚持优进劣出、提升质量。落实国务院土壤污染防治行动计划，将重点地区、重点部位优先保护类和安全利用类耕地优先划入，将受重度污染的严格控制类耕地及其他质量低下耕地按质量由低到高依次划出，提升耕地质量，保证农业生产环境安全。五要坚持特殊保护、管住管好。加强和完善对永久基本农田管控性、建设性和激励约束性保护政策，严格落实永久基本农田保护责任，强化全面监测监管，建立健全“划、建、管、护”长效机制。

同时，《通知》还明确了全面划定的目标任务：将《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020年）调整方案》确定的全国15.46亿亩永久基本农田保护任务落实到用途管制分区，落实到图斑地块，与土地承包经营权确权登记颁证工作相结合，实现上图入库、落地到户，确保划足、划优、划实，实现定量、定质、定位、定责保护，划准、管住、建好、守牢永久基本农田。

统筹做好永久基本农田划定与规划调整完善

永久基本农田划定和土地利用规划调整是一件事情的两个方面，两者互为基础、互为条件。统筹做好两项工作，是划定工作的重点。

首先，要处理好永久基本农田划定与规划调整完善两者关系。划定永久基本农田是土地利用总体规划调整完善的前置条件。各级规划调整方案报批前，应先行完成同级永久基本农田划定方案论证审核，论证审核通过的，出具审核意见，作为规划调整方案报批的必备条件；论证审核未通过的，上级政府不得批准下级规划。各级规划调整方案要有永久基本农田划定和保护专门章节，明确全域及城市周边保护目标任务和布局安排，明确保护、建设和监管等措施。

其次，永久基本农田划定是规划调整完善的核心任务。各地要及时将《全国规划调整方案》确定的永久基本农田划定目标任务逐级分解下达到市县乡，市县乡要依据分解下达的目标任务逐级落实永久基本农田保护布局安排。划定成果要全部纳入规划调整方案，两项工作统一方案编制，同步完成。

此外，对于省级规划调整后2020年耕地保有量低于现行土地利用总体规划安排的，符合永久基本农田布局要求的现状基本农田，一律继续保留划定为永久基本农田。

划定任务逐级分解，论证审核层层把关

对于全域划定的方法路径，《通知》要求，各地要及时将《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020年）调整方案》确定的永久基本农田划定目标任务逐级分解下达到市县乡，市县乡要依据分解下达的目标任务逐级落实永久基本农田保护布局安排。市级规划要优先划定城市周边永久基本农田，确定永久基本农田集中区；县级规划要优先确定永久基本农田布局，落实到用途管制分区；乡级规划要将县级规划确定的永久基本农田保护区落实到图斑、地块。县乡级规划要根据当地实际确定基本农田整备区，推动零星耕地的整合归并、提质改造。

同时，各地要根据分解下达的保护任务及相关要求，编制全域永久基本农田划定方案，经同级人民政府同意后，报上一级国土资源、农业主管部门论证审核。全域划定，要以已有基本农田划定和保护成果、城市周边永久基本农田划定成果为基础，按照空间由近及远、质量由高到低的顺序，在城市周边以外区域划足补齐永久基本农田保护面积。要严格落实“优进劣出”要求，在确保全域永久基本农田保护目标任务完成的前提下，将零星分散、规模过小、不易耕作、质量较差等不宜作为永久基本农田的耕地，按照质量由低到高的顺序依次划出。

为把好永久基本农田划定质量关，《通知》对各级论证审核工作也提出了严格要求。

各级永久基本农田划定方案论证审核工作按照上报一批、审核一批的方式同步开展。31个省（区、市）永久基本农田划定方案由两部审核；报国务院审批土地利用总体规划的城市及其他地级市永久基本农田划定方案由省级国土资源、农业主管部门论证审核；县乡级永久基本农田划定方案一并编制，由市级国土资源、农业主管部门论证审核。

省级永久基本农田划定方案重点审核划定任务是否达到规划目标，划定目标任务是否分解下达，城市周边划定任务是否落实，调整依据是否充分等。市、县级划定方案还应重点审核划定任务是否落实到图斑地块、地类是否符合划定要求、质量是否提高、布局是否稳定、划入划出依据是否充分、城市周边划定任务是否落实、核实举证材料是否合规等。论证审核程序、标准和具体要求，由各省（区、市）国土资源、农业主管部门按照两部相关规定，结合本地实际制定。

“三位一体”落实永久基本农田特殊保护任务

划定永久基本农田的目的就是要保护好。对划定的永久基本农田实行特殊保护，就要把管控性保护、建设性保护和激励约束性保护统筹起来，“三位一体”落实永久基本农田特殊保护任务。

一要“管得严”，从严管控非农建设占用永久基本农田。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途。除法律规定的能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址无法避让的外，其他任何建设都不得占用，坚决防止永久基本农田“非农化”。

《通知》要求，不得多预留一定比例永久基本农田为建设占用留有空间，不得随意改变永久基本农田规划区边界特别是城市周边永久基本农田。符合法定条件的，需占用和改变永久基本农田的，必须经过可行性论证，确实难以避让的，应当将土地利用总体规划调整方案和永久基本农田补划方案一并报国务院批准，及时补划数量相等、质量相当的永久基本农田。

二要“建得好”，加大永久基本农田建设力度。各地要加大财政投入力度，整合涉农资金，吸引社会投资，在永久基本农田保护区和整备区开展高标准农田建设和土地整治，全面推行耕作层土壤剥离再利用，占用永久基本农田的单位应当按照县级以上地方人民政府的要求，将所占用永久基本农田耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。新建成的高标准农田应当划为永久基本农田，作为改变或占用基本农田的补划基础。

三要“守得牢”，完善永久基本农田保护激励约束机制。一方面，要切实落实永久基本农田保护责任。坚持党政同责、严格考核审计、严肃执法监督，强化地方各级政府永久基本农田保护主体责任。另一方面，要建立完善永久基本农田保护激励机制。与整合有关涉农补贴政策、完善粮食主产区利益补偿机制相衔接，与生态补偿机制联动，鼓励有条件的地区建立耕地保护基金，建立和完善耕地保护激励机制，对农村集体经济组织、农民管护、改良和建设永久基本农田进行补贴，调动广大农民保护永久基本农田的积极性。

切实将永久基本农田划定工作落到实处，需要多方保障。两部将进一步加强对各省（区、市）全域划定工作的督促指导，对工作不力的地方，及时通报，促进整改；各省（区、市）切实加强对市县工作的督促指导，定期向两部报送划定进展情况。目前，永久基本农田划定和保护已列入省级政府耕地保护责任目标考核和粮食安全省长责任制考核重点内容。2017年上半年，国家土地督察机构将开展全面划定永久基本农田落实情况专项督察。