十八届五中全会通过“十三五”规划建议，我国将在“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念指引下，奔向新的发展目标。我国是世界上最大的发展中国家，也是最大的农业国家之一。农业、农村、农民的发展问题，是事关发展全局的重大问题。解决好“三农”问题的关键，在于通过合理的土地制度安排，让土地资源为农业、农村、农民的生存与发展提供坚实保障。
党的十八大、十八届三中全会对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点提出基本方向、基本原则和总体要求。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化农村改革综合性实施方案》，对深化农村集体产权制度改革做出了全面的部署。按照中央的统一部署，“正确、准确、协调、有序”推进农村土地制度改革，是当前的一项重要政治任务。
一、现行农村土地制度存在的主要问题
（一）现行的土地征收制度难以保障被征地农民“生活水平有提高，长远生计有保障”
一是没有体现出与时俱进的公平性。土地征收补偿一直以被征收土地的粮食作物年产值作为基点进行测算。由于农业产值增加远远赶不上工业发展的速度，农产品和工业产品附加值的差距越来越大，造成了被征地农民的实际受偿水平大大减少、相对收入大大降低。而农地转为国有建设用地，进行二三产业的开发，被征地农民却无法合理地分享发展成果，经济发展权无法保障。
二是没有保障农民在新时期的发展需要。过去征地制度是“既要地，也要人”，将被征地农民通过“农转非”转为“吃皇粮的非农人员”，让被征地农民的子子孙孙过上具有就业和生活保障的城里人日子。当前的普遍做法是给被征地农民发放一笔安置补助费，让他们自谋出路，农民面临失去生产资料，陷入丧失发展权的危机中。老百姓抵制、抗争征地，主要原因就是担心未来的发展权没法得到有效落实。
三是没有实现平等的集体土地权能。现行土地制度，依据土地所有者“身份”的差异，分别设立不同的土地占有、使用、收益、处分等权能。农村土地仅赋予了资源属性，缺乏资产和资本属性，仅在有限的情形下才可以进行建设和进入市场，限定了农村集体所有制土地使用范围和用途，限制了市场流转的可能性，客观上限制了农民土地财产权的实现，导致他们在社会分配中处于弱势状态。
（二）现行农村集体土地产权制度既不利于“三农”问题的解决，也不利于工业化、城市化进程
一是不利于农民自主推进农业现代化。农村集体土地权能并不完整，权利和利益主体界定也不明确，农民个人也因此无法获得充分的土地处置和收入权益。联产承包责任制下，赋予农民的仅仅是承包经营权。土地使用权无法流转，土地资源整合困难多，现代农业组织形式和生产方式难以形成，农业企业化、规模化、专业化、规范化难以实现。
二是束缚了农村剩余劳动力的自由流动。现行的制度设计对农村人力资源向城市的流动给予了种种限制。根据《农村土地承包经营法》有关规定，农民如果举家迁入城市，就必须放弃在农村仅有的土地权利，去一个全新的环境白手起家，具有很大的生活、生存风险。所以选择“留守一亩三分地”的农民居多，产生了十分突出的“农民穷、民工荒”同时并存的局面。
二、完善农村集体土地产权制度的思考
我国仍处于工业化、城镇化快速发展期，由土地利益引发的矛盾也将进入激发期。1996-2010年，全国建设用地增加了7410万亩，已造成3000多万农民失去土地。2010-2020年，预计全国还需要安排新增建设用地5250万亩，其中占用耕地约3000万亩。按照目前全国人均耕地水平和现阶段每征收一亩耕地大约造成0.78个农民失去土地进行测算，将新增近2300万失地农民。如果继续沿袭现行的“只要地、不要人”的“一脚踢”模式，势必招致农民的抵制，破坏党和政府的形象和公信力。
经济发展权益是核心。在现有土地利益分配格局下，失地农民强烈的心理落差和对未来生活无着落的担忧，是他们不愿意被征地的主要原因。大量被征地农民往往未能实现生产生活的同步发展，甚至变为新的“无产者”，加上少数地方在征地过程中工作方式简单、粗暴，以及存在违反程序、克扣征地补偿款项等行为，引发强烈不满和抗争，破坏了建设和谐社会的大好局面。
科学可持续发展是根本目的。从源头来讲，必须科学研判经济发展形势，利用土地价格机制加快第二、三产业转型升级，缩短我国进入后工业化时代的进程，将建设用地的峰值控制在合理的规模；要在理性分析现有技术水平和市场需求状况的前提下，科学测算用地总规模，合理安排各个发展阶段的用地；要切实“做到各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长”，充分发挥每一块地的最大效益，减少征地规模，确保留足粮食安全必需的生产用地和子孙后代生存发展的空间。
赋权是关键。从根本来讲，必须坚持以十七届三中全会精神提出的“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的16字方针为指导，在坚持农村土地集体所有制的前提下，深入贯彻落实《物权法》精神，进一步强化土地民事权利制度，赋予农民群众完整的土地财产权，强化产权的保护与经济发展权的制度安排，加快推进农村集体土地制度改革，解除失地农民的后顾之忧。
改革是必然选择。从当前来讲，必须切实转变思想观念，以科学发展观为统领，将农民的利益纳入城市化进程一并考虑。坚持市场化改革导向，充分兼顾公平和效率，秉承尊重民意、惠及民生的理念，以实现不同产业、不同行业、不同阶层同时同步发展、包容性增长为目标，加快农村土地制度改革，促进土地使用权通过市场机制有序流动，并得到合理、有效的配置，大大促进农业规模化、机械化，大大促进农村劳动力资源的转移，实现农村劳动力、资本、土地资源集约高效配置的良性循环模式。
三、深化农村集体土地产权制度改革的建议
（一）加快构建适应社会主义市场经济体制要求的现代农村集体土地产权制度
一是明晰健全农村集体土地权能。进一步完善和发展我国农村集体土地权利体系，逐步赋予集体土地的完整产权，包括对土地的永久占有权、使用权、收益权和处置权，并细化设置发展权、典权、地上权等土地权利。
二是建立合理有序的城乡统一的土地市场。严格按照十八届三中全会“同等入市同权同价”的指导思想，在法律中明确赋予农村集体与国有土地同等权利，在符合相关规划前提下，允许农民通过集体建设用地的土地使用权出让、产权交易、租赁、入股等多种方式参与生产经营建设。
（二）加快按照“权益不减少”的原则推进征地制度改革
探索“两权一机会”的补偿制度，即以“留地、留物业” 等的实物形式补偿被征地农民的经济发展权；以货币的方式补偿被征地农民失地期间的用益物权；以发展机会均等的原则保障被征地农民发展权的实现。
一是探索以“留地、留物业”补偿被征地农民的发展权。量化被征用土地的经济发展权益，按照“经济发展权不减少”的原则，以“留地安置”、“换地安置”、“留物业安置”等多种方式，将一定比例的农用地转为农村集体建设用地，留给农村集体发展生产，并且通过用途安排、明确规划和修订法律等手段，确保老百姓发展权益的实现，切实保障被征地农民的持续生存和发展能力。
二是探索以货币方式补偿被征地过程中农民用益物权的损失。按照土地原用途年使用价值乘上从征地到被征地农民能基本正常经营“留用地或留物业” 的时间为原则，确定货币补偿标准。同时，结合当地的总体收入和消费水平，适当的调整其货币补偿的水平，确保被征地农民生活水平不会降低。
三是探索以发展机会均等的原则改革资源配置和政府采购制度。农民土地被征收后，政府要适时引导农村基层组织形式的改革，调整农村集体组织的生产关系。根据“各阶层发展机会均等”的原则，结合区域社会经济发展状况、农村集体经济组织管理水平、经营能力等，给被征地农民制定倾斜政策，给“留用地”配套合适的商业机会和产业项目，将老百姓能够经营好的项目交由村民经济组织经营；同时定向采购农村集体的产品，让农村集体的土地转变为有稳定、持续收入的财产性物权，共享工业化与城镇化成果。
（三）加快按照“把监管和服务抓起来、把权力和责任放下去”的原则改进征地工作机制
一是充分发挥被征地农民和基层的主体作用。充分尊重农民集体、个人与政府、企业的平等民事权利主体地位，逐步构建政府监管服务为基础、人民群众组织为主体、市场配置机制为主导的新格局。通过建立经费奖励、投劳投工报酬等新的利益机制，充分调动农民的积极性。允许农民集体经济组织成立征地拆迁公司，作为实施征地拆迁的主体。
二是引入司法裁决机制，做到征地程序公开透明。加强法制政府建设，进一步提高政府及有关部门依法行政的意识和能力，充分发挥司法、监察等部门的职能作用，畅通更多利于农民权利保护和救济的渠道。除依法不能公开的，都应向社会公开征求意见，创造条件让公众广泛参与，使征地工作相关重要决策事项充分体现人民群众的意愿。
