来源：东方早报

在城镇化推进过程中，城乡结合部地区社会经济关系变革最为剧烈和深刻，这些地区的存量集体建设用地既是农民收入的主要来源，也是未来城镇发展的主要空间。由于城乡结合部的存在，这些地区的农民利用农村集体建设用地自主参与城镇化，已经形成有别于政府主导的征地城镇化的另一条路径。本报告选取北京市具有代表性的三个村庄，分析了农民自主城镇化的做法和效果，面临的政策和体制性障碍，提出了以城乡结合部地区为突破口，改革城乡二元体制、实现健康城镇化的相关政策建议。

　　北京市城乡结合部现状

　　北京中心城区的城乡结合部面积约753平方公里，其中需要改造的行政村共有227个，涉及自然村落约450处。在城镇化进程中，城乡结合部的土地大部分被征为国有，原来的集体产业用地、农民宅基地继续保留为集体所有，成为目前城镇集体建设用地的主要来源。目前，北京市五环以内的建设用地只有700平方公里，但整个北京市的集体建设用地却有1000多平方公里。北京市启动的50个重点村改造，集体建设用地面积为85平方公里，相当于北京老城区（原东城、西城、崇文、宣武）的面积。

　　城乡结合部地区目前已成为流动人口的主要聚集地。据第五次人口普查，北京市城乡结合部流动人口占流动人口总量的83.5%；1%人口抽样调查表明，城乡结合部流动人口占流动人口总量比例高达85%。北京市实施整治的50个重点村，户籍人口仅21.4万，流动人口超过100万。

三个村庄的自主城镇化

　　（一）郑各庄村。村庄面积4432亩，村庄土地全部保留为集体用地。其中，村民宅地1050亩，商住494亩，农（林）地75亩，工业用地390亩，教育用地681亩，公共管理与商业服务用地831亩，道路用地680亩，水系231亩。本村村民共1502人（其中农民1106人），非本村户籍的外来人口约4万余人。截至2012年，村庄在集体土地上兴办了96家企业，可以提供约1.3万个就业岗位。2012年，在4432亩的土地上创产值95亿元，亩均产值214.35万元，亩均创税5.87万元。

　　集体资产分红收益和土地、房屋租金收益成为村民收入最重要的来源。郑各庄集体资产有60亿元，2012年自营收入38亿元，可支配利润4.5亿元，上缴税金2.6亿元。村民人均纯收入59800元。其中，劳动报酬15327元，占25.6%；福利（村内养老金，医疗补充报销，水、暖、天然气费用报销，粮油供给，学费报销等）7613元，占12.7%；土地租金收益3116元，占5.2%；股东收益21173元，占35.4%；个人房屋租金收益12258元，占20.5%。

　　（二）高碑店村。高碑店村地处东长安街延长线上，辖区面积2.7平方公里，现有户籍人口6600人（其中农民768人），流动人口8500人。2002年时，由于国家重点工程及城市绿化征地，原有2300亩耕地的高碑店村，变成了一个农村无农业、农民无耕地、农转工无工作的“三无村”，仅剩下655亩农民宅基地和80亩产业用地。

　　为了生存和发展，高碑店村在仅有的80亩集体产业用地上“做文章”。通过引进古典家具企业，确立以文化产业为主体的发展思路。2010年村集体经济总收入22.34亿元，总利润1.05亿元，总税金3920万元。其中，集体租赁土地和厂房收入增长很快，从2010年的2579万元提高到2012年的3518万元。为了增加农民收入，高碑店村还对农民宅基地进行自主改造。2009年，将村民原宅基地回缩15%用于道路拓宽，村民自筹建房资金，集体负责大市政设施，形成商住一体的明清建筑风格。改造后的农房底商出租率达到95%。村民房屋租赁收入由原来每户每年平均2000元，提升到每户每年平均10万元。

　　（三）草场地村。草场地村位于朝阳区崔各庄乡南部，地处机场辅路与五环交汇处。本村户籍人口1100人（其中，农民500人，居民600人），流动人口3万人。全村占地面积1000多亩，200亩为宅基地，800亩为村集体用地，540亩已出租给企业，保留100亩耕地和60亩绿地。

　　草场地村利用集体土地吸引了上百家企业，10%的企业从事制造业，其余90%从事文化创意产业，成为国内外闻名的国际艺术村。流动人口以从事艺术工作的白领为主，房租收入成为村民收入的主要来源。村内现有民宅295户，建筑面积22万多平方米，年租金收入9636万元，人均年房租收入约9万元，亩均年租金收益48万元。2011年，草场地村集体经济总收入996万元，总支出1312.1万元，利润-316.1万元。集体经济亏损的主要原因，一是村集体承担了大量的基础设施和公共服务支出；二是村集体的收益来源比较单一。在集体土地上建造厂房，多年来租金收益提高不大，2012年租金收益在700万元左右。

　　集体建设用地入市做法与效果

　　（一）“规划先行”，保证村庄自主有序开发。1998年，郑各庄制定了《郑各庄村21世纪生态庄园》建设规划，把4332亩土地划分为生活居住、文化教育、科技产业、旅游休闲四大板块。2000年，村集体通过整理置换、交纳复垦费等方式，逐步将2200亩耕地中的1600亩调整为建设用地。最后，只留了70多亩农地和1050亩的宅基地，又从1050亩宅基地中拿出250亩新建农民住宅。至此，节约的800亩宅基地加上整理置换的1600亩建设用地，郑各庄拥有了2400亩集体建设用地的开发经营权。2005年3月，北京市规划委员会批复了《郑各庄片区平西府组团控制性详细规划》，节省下来的800亩宅基地，一部分用于企业员工住宅、一部分用于教师住宅，还有一部分对外出售。置换出来的1600亩建设用地，有村企业自用，也有参股外来企业合作利用，还有用于宏福工业园的厂房出租。

　　2006年，高碑店被列入北京市80个新农村建设试点村，2009年列入朝阳区城乡一体化试点村。在此基础上，编制了村庄建设规划，集体负责市政设施建设、村民自筹资金建房。将村域面积划分成明清古典家具老街、文化新大街、国际中医药港、民俗旅游接待用房等不同风格的片区，形成差异化发展格局。

　　相比郑各庄和高碑店的村庄建设和产业发展规划，草场地也进行过规划编制，但是一直未能实施，造成村民盲目扩大自家宅基地面积和楼高，占用村庄交通等公共用地面积，村庄布局较混乱。

　　（二）利用集体土地的灵活性，促进产业发展与转型升级。郑各庄村利用集体土地，已经建立了以建筑为龙头、集文化旅游、科技工业、教育科研、文化创意及房地产开发为一体的产业链。近几年，又陆续培育了医疗养老、总部经济、产业孵化器等新型产业，完成了产业转型升级。高碑店村利用集体产业用地和宅基地，引入了古典家具商业街、古文化住宅、休闲旅游等产业，未来计划建立中医药园和国际名粹街，产业结构不断升级。

　　（三）通过产权制度改革保障农民利益和企业发展。1999年，郑各庄村首先把耕地量化到每个农民，再引导农民把个人承包的土地以委托经营方式流转到企业，用于发展二三产业。用地企业按每亩年租金不低于5000元的标准支付租金，所收租金全部分配给有土地承包权的农民。由于土地租赁给本村企业使用，农民不仅土地租金一分不少，而且依然是土地的主人。

　　与其他村庄相比，郑各庄比较好地解决了村企关系问题。1999年，郑各庄宏福集团进行产权制度改革，按照法人控股67%、村委会参股16%、自然人参股17%的比例进行股权确认。一是保障了村民收入，村民的收入来源由过去单一的劳动报酬拓展到劳动报酬+福利保障+股东收益+土地收益+房屋租金“五位一体”的稳定型收入结构。2012年，农民人均纯收入59800元。另一方面，企业与村庄关系理顺后，有利于村庄企业按现代法人结构治理，促进了企业发展。到2012年，宏福集团总资产规模达到60亿元，上交税收2.6亿元。

　　2009年5月21日，草场地村开始启动农村产权制度改革，核实并登记村民劳动年限，核定集体资产。2009年底，草场地村完成集体经济产权改革，把集体所有制经济改成股份经济合作社。

　　（四）村集体成为基础设施的主要提供者。由于城乡二元体制，农民在集体土地上的自主城镇化，其水、电、暖气、管道等市政基础设施支出，基本上由村集体承担。截至2012年，在郑各庄村不到3平方公里的土地上，各类市政基础设施投入已接近5亿元，主要由宏福集团投资建设，政府给了一小部分的项目扶持资金。目前高碑店村水、电、气、电信等市政设施全部入户，累计投资额共计8.58亿元，截至2012年到账的国家扶持资金共计4.3亿元。草场地2012年村集体可支配总收入915万元，总开支是1218万元，其中基础设施建设和维护费用占了总支出的70%以上。

　　与政府征地城镇化模式比较，三个村农民自主城镇化已显示出明显不同的效果：

　　一是真正做到“失地不失业”，有产业支撑，建立起农民收入提高和权益保护的长效机制。农民自主城镇化模式，充分考虑村民就业，将城镇化的产业支撑放在首位，随着经济机会的变化，不断自我调整产业结构，实现土地利益的最大化。由于保持土地集体所有，农民成为集体资产的股东，能够分享未来资产升值和土地增值收益分红，避免了征地城镇化政府补偿成本不断提高和农民“一夜暴富”、“坐山吃空”的困境。

　　二是农民利用集体建设用地的自主城镇化，可以大大降低城镇化成本。政府主导的征地城镇化模式，导致城镇化成本越来越高。2008-2012年间，涉及征地拆迁补偿的相关费用占土地出让收入总额的比重从47%提高到60.2%。据国家信访局统计，群体性上访事件60%与土地有关。征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%，每年因征地拆迁引发的纠纷400万件左右。相比之下，农民自主城镇化采取村民自治办法，村庄改造补偿由集体内部协商，农民出于自身利益而互相监督，杜绝了“事前多盖房子多拿钱、事后多挑事端多骗钱”的现象，降低了城镇化成本。

　　需要解决的主要问题

　　（一）城市市政基础设施没有覆盖到城乡结合部地区。按照现行城乡规划和土地管理体制，城乡结合部村庄的土地只有先征为国有后，市政配套基础设施才能跟上。为此，城乡结合部村庄的市政基础设施，都由农村集体和个人来建设维护，政府只给小部分的补助资金。这些村庄在利用集体土地参与非农经济活动时，必须集体出资解决基础设施问题，造成村庄负担重，也影响城乡结合部地区的发展。

　　（二）村庄治理结构改革滞后，导致公共服务提供隐患。集体产权制度改革以来，郑各庄和高碑店的集体资产增长很快，村民每年的分红收入都在逐年上升。但草场地集体资产最近几年一直处于亏损状态，虽然有基础设施自我投资与维护的原因，村庄治理结构问题未解决也是重要原因。集体土地出租合同不规范，租金过低，出租对象少数人定，使集体组织未能获得土地价值上涨的应得收益。2012年，在草场地514.9亩集体土地上，共有59家企业入驻，目前租金是2.84万元/亩/年，合同签订时的租金是2.4万元/亩/年，在21.2年的合同平均期限里，租金仅增长了18%。

　　（三）集体建设用地不准上市流转和抵押的规定制约了村庄发展潜力。现行法律下，集体建设用地不准上市流转和抵押，成为制约三个村庄进一步发展的最大制约。郑各庄村和草场地村都完成了“资产变股权、农民变股民”的产权改革。调研中，农民和集体组织领导人都反映，一旦允许集体土地抵押融资，能够获得正规金融支持，集体土地的工业化和城镇化可以上一个大台阶，这些地区的面貌会发生根本改变。农民的集体资产股权也可以通过证券化，使个人财富成倍上升，大幅增加农民收入。

　　政策建议

　　（一）在法律上承认城乡结合部地区集体建设用地入市的合法性，将这些地区纳入城乡规划发展空间。在用途管制下，农民集体土地与其他主体土地依法享有平等进入非农使用的权利和平等分享土地非农增值收益的权利。明确规划的主要作用是落实空间和功能布局，提高村庄规划的自主性和对总体规划的参与性，改变地方政府通过规划修编将农民集体所有土地变为国有、政府经营的格局，同时避免由于农民自主改造的“无序性”带来整体利益受损。在此基础上，将市政基础设施延伸到村庄，实现城市与城乡结合部的融合。

　　（二）赋予集体建设用地与国有土地同等流转、抵押等权利。改变同一块土地因所有制不同、权利设置不同的格局，赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护，实现宪法和相关法律保障下的同地、同权。当前，最紧迫的是赋予集体土地的抵押权，进一步激活集体土地的市场价值。

　　（作者刘世锦系国务院发展研究中心副主任，刘守英系国务院发展研究中心农村经济研究部副部长，许伟系国务院发展研究中心办公厅副研究员，邵挺系国务院发展研究中心市场经济研究所助理研究员。标题为编者所加，原题：“北京市城乡结合部地区集体建设用地入市与农民自主城镇化”）