关于十二届全国人大四次会议第1411号建议答复摘要
农办议〔2016〕12号
一、关于制定农村土地流转相关政策法规，规范农村土地集约化经营
党中央、国务院高度重视农村土地承包经营权流转和发展适度规模经营，多年来制定了一系列的政策和法律。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）明确提出，既要加大政策扶持力度，加强典型示范引导，鼓励创新农业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。2015年中央1号文件进一步指出，坚持农民家庭经营主体地位，引导土地经营权规范有序流转，创新土地流转和规模经营方式，积极发展多种形式适度规模经营。2016年中央1号文件再次明确，坚持以农户家庭经营为基础，支持新型农业经营主体和新型农业服务主体成为建设现代农业的骨干力量，充分发挥多种形式适度规模经营在农业机械和科技成果应用、绿色发展、市场开拓等方面的引领功能。各地认真贯彻中央精神，在农业部指导下清查违规推动土地流转的文件，查处土地流转违规案件，有效遏制了一些地方盲目追求流转速度的行为，保障了土地流转的平稳有序发展。据农业部统计，截至2015年底，全国家庭承包耕地流转面积4.47亿亩，占家庭承包经营耕地总面积的33.3%，流转增速趋于平稳；流转合同签订率达到67.8%，农户承包地规范有序流转的机制初步建立。
下一步，农业部将指导各地着力开展以下工作：一是鼓励创新土地流转形式。鼓励农民以多种形式长期流转承包地，鼓励通过互换解决承包地细碎化问题，鼓励农民在自愿前提下以土地经营权入股合作社、龙头企业。通过代耕代种、联耕联种、土地托管、股份合作等方式，推动实现多种形式的农业适度规模经营。二是严格规范土地流转行为。尊重农民在流转中的主体地位，村级组织只能在农户书面委托的前提下才能组织统一流转，禁止以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商经营。三是研究制定农村土地流转市场运行规范意见。督促地方健全土地经营权流转市场，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务，引导土地流转双方签订书面流转合同，保护流转双方的权益。
二、关于由龙头企业带动企业化经营农村土地
工商资本下乡，可以带来农业发展急需的资金、技术、人才等稀缺资源，发挥技术示范、市场引导等积极作用，促进传统农业改造，是工业反哺农业的重要形式。中办发〔2014〕61号文件提出，鼓励农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工流通和农业社会化服务，带动农户和农民合作社发展规模经营，引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源发展多种经营。同时，考虑到工商资本长时间、大面积租赁农户承包地可能会带来的挤占农民就业空间、加剧“非粮化”“非农化”倾向等问题，中办发〔2014〕61号文件明确提出加强工商企业租赁农地监管和风险防范的要求。2015年农业部会同中央农办、国土资源部和国家工商总局联合印发了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，对各地探索建立上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金和事中事后监管五项制度提出了具体要求。下一步，农业部将继续鼓励龙头企业通过签订订单合同、领办创办农民合作社、提供土地托管服务等方式，带动种养大户、家庭农场等新型农业经营主体发展农业产业化经营，实现合理分工、互利共赢，让农民更多地分享产业增值收益；同时，指导各地完善工商资本租地监管和风险防范制度，严格准入门槛，加强事中事后监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权益。
三、关于通过发展合作社集中经营农村土地
《农村土地承包法》第42条明确规定“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”。十八届三中全会《决定》提出，允许农户以承包经营权入股发展农业产业化经营。中办发〔2014〕61号文件进一步提出，有条件的地方根据农民意愿，可以统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，也可以引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营；允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。近年来，一些地方在农民自愿前提下通过组建土地股份合作组织、兴办集体农场等方式发展农业规模经营，积累了许多有益的经验。相较于出租、转包等流转方式，土地股份合作具有流转期限更长、利益联结更紧密、流转关系更稳定的特点，有利于调动流入方加大土地整理、农田水利设施等投入积极性，对于促进土地适度规模经营，具有十分重要的意义。截至2015年底，全国以入股形式流转土地的达到0.28万亩，占流转总面积的6.1%。下一步，农业部将按照中央要求，及时总结地方实践经验，指导地方提高管理服务水平，有序发展农村土地股份合作，促进现代农业发展。
四、关于引导发展高效农业和产业化农业，在项目、资金、技术、资源等方面加大对土地流转大户（企业）的支持
党中央、国务院一直高度重视农业产业化，把发展农业产业化作为我国农业农村工作中一件全局性、方向性的大事来抓，连续多年的中央1号文件都要求从增加财政投入、完善税收政策、加强金融支持等方面加大对龙头企业的支持力度。2012年，国务院出台了《关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》（国发〔2012〕10号），在生产基地建设、创新流通方式、加快技术创新、强化人才培养等方面，提出了一系列扶持龙头企业发展的政策措施。农业部从2002年开始在农业部部门预算中设立农业产业化专项，每年安排项目资金3000万元，用于支持农业产业化国家重点龙头企业开展生产基地建设和培训农民等方面。全国大部分省（区、市）也安排了省级农业产业化专项资金，河北、江苏、江西、云南、甘肃等地省级财政专项资金均超过1亿元，获扶持的龙头企业在生产基地建设、科技创新、保障农产品质量安全、带动农户就业增收等方面取得了明显成效。目前，全国农业产业化组织数量达到35万多个，龙头企业12.6万家，各类产业化组织辐射带动农户1.24亿户，农户参与农业产业化经营年户均增收超过3000元。农业产业化已成为促进农业发展、农民增收和农村繁荣的重要依靠，成为推动农业发展方式转变、促进一二三产业融合发展的重要力量。下一步，农业部将着力做好以下工作：一方面，推动龙头企业转型升级，着力引导扶持和培育一批大型龙头企业集团，强化产业化示范基地建设；另一方面，探索推进一二三产业融合发展，完善利益联结和分享机制，开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点，积极发展龙头企业为农户贷款提供担保等服务。
