来源：证券时报
十八届三中全会提出，建立城乡统一的建设用地市场，实现农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同地同权；赋予农民更多的财产权利，推进城乡要素平等交换。集体建设用地和宅基地流转，以及通过流转实现农民的财产性溢价收入，将把数亿农民从此前一直被禁锢在作为农业生产要素的土地上、小农生产的作业方式、与资产收入隔绝的状态下，拉入到工业化、城市化和现代文明大潮中；也意味着数亿农民将分享改革开放和资产溢价的红利。如此，本世纪以来因资产价格上涨而拉大的收入差距有望缩小、城镇化有望被自然地引到以人为本的轨道上、城市房地产泡沫有望实现软着陆、内需增长的动力有望全面启动。
集体土地市场化的改革能否达到“牵一发而动全身”的这种效应，前提是确权工作要前置和“做实”，这项工作的难度超乎想象。正如科斯所言，“清楚界定的产权是市场交易的前提”。事实上，在城市化快速推进的东部地区和中西部大城市，农村集体土地突破法律和政府规章层面的流转早已风起云涌，而根据用途比较的优势，微观主体将农地转换为非农用途的自发行动，也早已突破边缘革命并向更高级行政区域展开。也就是说，存在市场化溢价收益的农村土地资源也早已被卷入到我国工业化、城市化和房地产市场化的大潮中，流转和非流转的溢价差已经摆在每个人的面前，这是谁都阻挡不了的趋势，小产权房越禁越多，也并没有被强拆多少就是最好的注解。确权既是顺应市场趋势，也是助推市场发展。
如果权利明确了，是否交易、交易为何种用途、如何定价等，农民自然而然会遵循市场规则来行事，土地资源也就会得到最佳配置，农村土地低效利用、浪费严重和城市用地紧张的不平衡，耕地保护和建设用地之间的冲突等问题也就解决了。另外，明确权属是构建村民自治的基础，长期以来农村集体组织内村民自治意识薄弱、民主生活缺乏，根源在于生活和生产的要素—土地，其分配上的实际控制权在村干部或村主任，农民没有完全实际产权的内在意识，无恒产者无恒心、无民主的物质基础和激励，城乡统一用地市场就缺乏主体。
相比十七届三中全会提出的“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，本次《决定》中“逐步”两个字消失了，意味着“经营性建设用地市场化”步伐要加快。但是，赋予农民更多财产权利的提法，尽管相比之前多次“土改”（没有触碰这一问题）而言，进步意义极大，但表述用的是“探索”、“慎重推进”等顾虑重重的措辞，这意味着集体土地市场化的突破口，将放在“经营性建设用地”上。
从用途上划分，农村集体土地分为耕地、非经营性建设用地（主要是宅基地）和经营性建设用地，经营性建设用地主要是乡镇企业用地，这部分用地最大的特征就是使用权上的集体所有（按人头数确定股份）。事实上，与耕地一样，农村经营性建设用地的权属是非常糊涂的，这类土地权属已经被“虚置”。村集体自治，特别是事关重大的村集体土地作经营性利用方面，一直是在村干部的带领下进行的，村支书或村主任以村集体的名义把持了本应为“村民自治的组织”，带头致富经常走歪，经营性建设用地的实际控制权多数落入村干部手中。因此，经营性建设用地的市场化，极有可能会造成“内部人控制”的结局，即实际掌握经营权的村干部变相把持了本应属于所有村民的资产，并可以通过利益输送等隐蔽方式甚至明目张胆的方式化公为私，这可能将是农村新的不稳定的根源。
相比之下，宅基地作为流转的突破口更可行。一方面，宅基地多数为农民家庭世世代代居住和繁衍的地方，相比经营性建设用地（使用权为村民共有），其产权边界较为清晰、村民的产权观念也较为强烈；另一方面，宅基地测量、登记资料残缺和丢失的情况很少，而且“世代居住”是对产权归属最好的注解，上市流转的争议也较少；另外，从规模上讲，农村宅基地有2亿多亩，空闲达总量的10%-15%、人均宅基地229平方米，而经营性集体建设用地只有5000万亩，且不是每一个村都有经营性建设用地，即村民间拥有的经营性建设用地的份额差别很大，而人均宅基地则差别不大，对于基本同步实现村集体内每一个村民的市场化流转利益来说，宅基地流转更好一些。
目前，对于宅基地流转的顾虑有三个：法律障碍（联想到小产权房的上市）、对农民安身立命的威胁（社会稳定和政府责任）、对房地产的冲击（土地财政的冲击）。事实上，在用途管制的框架内，完全可以通过建设用地“增减挂钩”、农业产业化等模式来实现宅基地的合法流转。例如，今年10月国土部批准将“增减挂钩”试点扩展到29个省，意味着已经推广到全国，而此次《决定》中城乡统一建设用地市场地位的提出，更是对这一模式的正名。不突破法律障碍下，这一模式可以说是农村居民分享城市化、土地资产收入的唯一途径；宅基地市场化并不会对农民的安身立命形成威胁。试想，住房市场化改革15年来，并没有出现城市居民流离失所的现象，反而是城市居民居住水平的提高和财产收入的增加。一样的道理，农民成为市场化资产的拥有者，即融入城市化和市场化的大潮中，自然会按照有利于自身的市场规则来行事。如果将确权工作前置和“做实”，违背农民意志的流转被杜绝，流离失所就能避免。反倒是，土地长期“二元”管制给政府背上了巨大的补贴成本、拆迁“维稳成本”，这一制度维持越长，转轨成本也就越大；宅基地实现流转，有利于加速“人的城镇化”，促进地价房价泡沫的软着陆，不致爆发土地财政短期威胁；另一方面，宅基地实现流转，城市建设用地增加，土地收益总额也增加，对地方政府的长期收益也是有利的，这一点从房地产全面市场化15年来的税收贡献可见一斑。
（作者单位：深圳市房地产研究中心）
