前 言
一、县域概况
祁门县位于安徽省南端、黄山市西部，地处北纬29°35′—30°08′，东经117°12′—117°57′之间，东北与黟县接壤，东南与休宁县为邻，西北连石台、东至两县，西南与江西省浮梁县毗邻。全县南北长74.80公里，东西宽59.90公里，呈枫叶状，土地总面积2220.73平方公里，下辖8个镇10个乡，总人口为18.7万。
二、规划目的
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，认真执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，以节约集约利用土地、严格保护耕地为根本指导方针，按照保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的要求，根据祁门县经济社会持续、快速发展的客观需要，正确处理当前与长远、局部与整体的关系，落实最严格的耕地保护制度，优化配置土地资源，为经济社会及生态环境可持续发展提供土地资源保障。
三、规划任务
根据祁门县自然经济社会条件和黄山市土地利用总体规划的要求，研究确定全县的土地利用方针、目标和调控措施，执行市级下达的控制指标，合理调整土地利用结构和布局，统筹协调和合理安排县域内各业、各类用地，制定规划实施的各项保障措施。主要包括：
(一)落实市级规划下达的任务，协调上下级规划；
(二)制定土地利用的方针和目标，确定农用地、建设用地调控指标；
(三)统筹安排县域内土地利用结构、布局与主要用地规模；
(四)划定土地用途区，落实建设用地空间管制，明确管制规则；
(五)确定土地整治的规模、范围和重点区域；
(六)分解下达乡（镇）土地利用调控指标；
(七)制定实施规划的保障措施。
四、编制依据
(一)《中华人民共和国土地管理法》；
(二)《中华人民共和国城乡规划法》；
(三)中华人民共和国土地管理法实施条例》；
(四)《基本农田保护条例》；
(五)安徽省制定的有关土地利用的地方性法律法规和政策性文件；
(六)《黄山市土地利用总体规划（2006-2020年）》；
(七)《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024-2010）；
(八)《县级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1021-2010）；
(九)《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部[2009]第43号令）；
(十)《国土资源部办公厅关于印发市县乡土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资发[2009]51号文）；
(十一)《祁门县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》；
(十二)依法批准的祁门县相关部门与行业发展规划。
五、规划范围
祁门县整个行政辖区内的土地，土地总面积2220.73平方公里。
六、规划期限
规划基期年为2005年，规划期限为2006-2020年，规划目标年为2020年。
第一章 规划背景
第一节土地利用状况
一、规模与结构
2005年全县土地总面积222073公顷。其中，农用地214418公顷，占土地总面积的96.55%；建设用地3087公顷，占土地总面积的1.39%；其他土地4568公顷，占土地总面积的2.06%。
(一)农用地
耕地面积9714公顷，占农用地面积的4.53%；园地面积10115公顷，占农用地面积的4.72%；林地面积192269公顷，占农用地面积的89.67%；牧草地面积56公顷，占农用地面积的0.03%；其他农用地面积2265公顷，占农用地面积的1.05%。
(二)建设用地
城镇用地面积469公顷，占建设用地面积的15.17%；农村居民点面积1488公顷，占建设用地面积的48.21%；采矿及其他独立建设用地面积91公顷，占建设用地面积的2.93%；交通水利用地面积922公顷，占建设用地面积的29.86%；其他建设用地面积118公顷，占建设用地面积的3.83%。
(三)其他土地
水域面积2892公顷，占其他土地面积的63.31%；自然保留地面积1676公顷，占其他土地面积的36.69%。
二、土地利用特点
(一)林地比重大，林业生产优势明显
2005年全县林地面积192269公顷，占土地总面积的86.58%，人均林地面积1公顷，活立木蓄积量达927.67万立方米，居全省第一位，是全省最重要的林业生产基地。
(二)园地数量多，优质茶园比重大
2005年全县园地面积10115公顷，占土地总面积的4.55%，其中茶园面积9991公顷，盛产素有“群中英豪”、“群芳最”之称的祁门红茶，产量高，品质好，农业效益佳。
(三)耕地数量较少，分布零散
2005年全县耕地面积9714公顷，仅占土地总面积的4.37%；在各个乡（镇）呈零星分布，很不集中。
(四)建设用地比重小，且分布相对集中
祁门县地处皖南山区，建设用地所占比例较小。2005年全县建设用地面积3087公顷，占土地总面积的1.39%，主要集中在祁山镇、金字牌镇、小路口镇、历口镇、安凌镇、闪里镇。
第二节土地利用面临的形势
一、机遇
(一)区域条件较优，发展前景良好
祁门地处黄山西麓，与江西毗邻，是安徽的南大门。皖赣铁路穿越县境东南部，多条省道公路过境，具有良好的交通区位优势。为工业、农业生产运输提供有力保障，有利于承接省内外资本转移，提高县域内土地资源投入强度，利于全县土地的节约集约利用。
(二)旅游与茶叶市场看好，区域发展提速
境内的牯牛降山区被誉为华东最后的原始森林，它是黄山山脉向西延伸的主体，以“雄、奇、险、秀”著称。该区域旅游市场开发潜力巨大，通过增加投入改善现有景点设施与保护旅游用地，将利于优化区域土地资源配置。
祁门县有红茶之乡的美誉，茶叶生产历史悠久。“祁门红茶”被誉为“群芳最”、“茶中英豪”，曾两度荣获国际金奖，发展前景十分可观。通过招商引资发展茶文化推动特色经济增长，将加速资源优势向经济优势的转化，带动区域农业和工商业的大发展、大繁荣。
二、挑战
(一)耕地保护压力加大，建设用地供需矛盾凸显
全县经济社会呈快速发展势头，各项建设工程将陆续展开。此外，为加快小康社会建设步伐，祁门县提出城镇化率由2005年的31%提高到2020年达到47%的战略目标。可见，规划期内城镇用地增速将保持较高水平。
祁门县是典型的山区县，适宜开发的耕地后备资源非常贫乏，整理复垦补充耕地的难度越来越大，所以，规划期内实现保护耕地与保障发展“双赢”的压力增大，建设用地供需矛盾将逐步显现。
(二)统筹城乡用地任务艰巨，土地调控难度加大
随着城镇化进程的推进，规划期间城镇用地将加速扩张。随着社会主义新农村建设的不断推进，对用地保障提出了新的要求，而农村建设用地减少受到多种因素制约，因此，在统筹城乡协调发展上，土地调控难度将进一步加大。
(三)耕地后备资源缺乏，开垦难度大
祁门县其他土地中以荒草地、滩涂和河流水面占主要比例，虽然有439公顷的荒草地和滩涂作为耕地后备资源，但由于受地貌、土层厚度、土质和交通等影响，同时考虑到土地开发是一项需要投入大量资金的工作，因此实际可供开发为耕地的后备资源较少。
(四)地质灾害呈增长趋势
随着县域社会经济的不断发展及工程经济活动的增加，因受地理条件的限制，新建、拓宽公路往往需要实施切坡；一些建筑工程需要实施开挖山体等活动，使地质灾害呈现增长趋势。
规划期内全县土地利用的机遇与挑战并存。必须紧抓机遇，破解挑战性难题，创新土地利用模式，优化土地资源配置，提升土地利用综合效率，促进全县土地资源的可持续利用。
第二章 规划目标
第一节主要规划目标
正确处理土地利用与经济社会发展的关系，统筹安排全县各业各类用地，发挥土地的宏观调控作用，促进土地节约集约利用，化解土地供需矛盾，坚持开发利用与保护协调并举，为全县的发展建设提供良好的用地服务，从土地利用的规划管理上为全县经济社会可持续发展保驾护航。
第二节土地利用调控指标
一、总量指标
耕地保有量：到2020年全县耕地保有量9689公顷。
基本农田保护面积：到2020年全县基本农田面积8657公顷。
建设用地总量：到2020年全县建设用地总量3657公顷。
城乡建设用地规模：到2020年全县城乡建设用地规模2196公顷。
城镇工矿用地规模：到2020年全县城镇工矿用地规模控制在707公顷以内。
二、增量指标
新增建设用地面积：规划期内新增建设用地量644公顷。
新增建设用地占用农用地：规划期内新增建设用地占用农用地550公顷。
新增建设占用耕地量：规划期内新增建设占用耕地328公顷。
整理开发复垦补充耕地义务量：土地整治补充耕地义务量328公顷。
三、效率指标
2020年，全县人均城镇工矿用地控制在102平方米以内。
第三章土地利用结构和布局调整
第一节土地利用结构调整
一、总体结构调整
土地利用结构调整要遵循以下原则：优先保护耕地和基本农田；加强建设用地节约集约利用；加大国土综合整治力度；重视生态环境敏感区的规划安排；提高土地资源利用的可持续性。
2005年全县农用地、建设用地、其他土地面积分别为214418公顷、3087公顷、4568公顷，三者构成比例为96.55%﹕1.39%﹕2.06%，至2020年调整为97.91%﹕1.65%﹕0.44%，三大地类的面积分别调整为217432公顷、3657公顷和984公顷；与基期年相比，三者面积分别增加3014公顷、增加570公顷、减少3583公顷。
规划期内农用地和建设用地增加，其他土地减少。其中建设用地增加部分主要分布在祁门镇、金字牌镇等城镇区；其他土地减少部分主要为水域。
二、农用地结构调整
2020年，全县耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地占农用地的比重，由2005年的4.53%﹕4.72%﹕89.67%﹕0.03%﹕1.06%，调整为4.46%﹕4.59%﹕90.87%﹕0.03%﹕0.06%，五者面积由2005年的9714公顷、10115公顷、192269公顷、2265公顷，分别调整为9689公顷、9980公顷、197575公顷、55公顷、132公顷。
规划期内，耕地调整较小，农用地整理增加耕地108公顷，建设用地整理增加5公顷，土地复垦82公顷，其他土地开发增加133，建设占用328公顷，调整林地24公顷，净减少24公顷；牧草地基本保持现状；园地稍有减少，新增建设占用101公顷，规划期间农用地调整减少64公顷，其他农用地整理增加园地30公顷，净减少135公顷，；林地增幅较大，规划期间农用地结构调整增加1968公顷，其他土地开发3314公顷，建设用地整理及复垦增加林地29公顷，新增建设占用5公顷，净增加5306公顷；规划期间农用地整理减少其他农用地2017公顷，建设占用116公顷，净减少2133公顷。祁门山多地少，属山地丘陵区，为做好水土保持及环境保护工作，通过防护林和生态林建设增加了林地规模。
三、建设用地结构调整
2020年，全县城镇、农村居民点、采矿与其他独立建设用地、交通水利、其他建设用地占建设用地规模的比重，由2005年的15.17%﹕48.21%﹕2.93%﹕29.86%﹕3.83%，调整为17.29%﹕40.71%﹕1.79%﹕35.70%﹕4.26%，四者面积分别调整为：633公顷、1489公顷、75公顷、1306公顷、156公顷。
规划期内，建设用地总规模增加570公顷；城乡建设用地净增加149公顷，其中城镇建设用地净增加164公顷全部为新增建设用地；采矿及其他独立建设用地增加24公顷，整治补充耕地28公顷林地12公顷，规划期内净减少16公顷；交通水利及其它建设用地新增占用农用地377公顷，其他土地107公顷，居民点6公顷，土地整治补充耕地54公顷林地15公顷；规划期内净增加421公顷。
规划期内城镇用地和交通水利用地增幅较大，农村居民点基本保持现状、采矿与独立建设用地有所减少，其他建设用地规模略有增加。
四、其他土地结构调整
2005年全县水域、自然保留地二者构成比例为63.31%﹕36.69%，至2020年调整为86.58%﹕13.42%。全县其他土地由2005年的4568公顷调整为985公顷，规划期内减少3583公顷。
规划期内，水域净减少2039公顷；自然保留地减少1543公顷。其他土地减少流向主要为土地开发补充耕地133公顷，落实补充耕地任务；防护林及生态林建设3314公顷，改善生产条件与环境，防止山洪泥石流等地质灾害发生，建设占用136公顷。
第二节土地利用布局
一、布局调整原则
设定国土生态屏障网络用地，优先保护耕地、林地和基本农田，在保证有限耕地资源的基础上发展基础设施建设用地，优化城乡建设用地布局，拓展农业生产和城乡建设，构建土地利用景观风貌。
二、生态用地布局
祁门县山多地少，森林覆盖率高达86.58%，利用特色土地资源优势以“绿叶——红花——金蕊”为主题，重点打造“一核、两线、四带、五区”的生态用地区。统筹做好生态节点、生态功能链和生态功能面的布局安排。
三、耕地与基本农田布局
祁门县地势北高南低，山间盆地和狭窄的河谷平畈相交织，耕地零散分布于山间盆地。规划期内，在落实市级下达的耕地和基本农田保护任务的前提下，本着“总体稳定，局部调整”的原则，对全县耕地和基本农田布局进行局部调整，划定基本农田保护区。
2020年耕地保有量为9689公顷，基本农田保护面积达到8657公顷。规划期内，将分布在祁门县中心城区允许建设区和有条件建设区范围内基本农田调出，将分布在各城镇区及工业集中区的允许建设区和有条件建设区范围内的基本农田调出，基本农田调整主要集中在祁山镇、金字牌镇等重点发展乡（镇）。
四、城镇用地布局
(一)县城用地布局（含开发区）
祁山镇的中心腹地及西部建设用地规划为祁门县中心城区。规划期内，城区以向西扩展为主，依托旧城区发展其他三个方向。
加快发展包括祁山、华杨、金字牌三个工业园区的省级祁门经济开发区，统筹发展工业经济商圈，促进全县工业快速健康发展。省级祁门经济开发区东起金字牌镇双溪流，南至皖赣铁路，西起阊江河，北抵黄祁高速公路。
(二)重点发展镇空间布局
县域建设用地按照“一个中心，三条轴线，五个重点”的网络发展模式布局。以祁山镇和金字牌镇为中心，慈张线、大青线、祁芦线为发展轴线，重点发展慈张线上的小路口镇和闪里镇、大青线上的历口镇和安凌镇、祁芦线上的平里镇。
五、农村居民点用地布局
规划期内，因村制宜，分类指导地进行农村居民点整治与建设，有序实施新农村规划，做好各乡（镇）的村庄布局调整。
受地形因素影响在保留部分已形成规模的村庄的基础上，规划期内合理确定中心村，并做好安排布局，对不在村庄控制区和中心村规划范围内的村庄，进行撤并复垦整理，辅助开展城乡建设用地增减挂钩、万顷良田工程和土地挖潜工作。
六、重大基础设施用地布局
规划期内，根据各部门发展规划，统筹安排交通、水利、能源等重大基础设施项目。通过重大基础设施项目的实施，完善全县基础设施的综合服务职能，推动全县各项事业的全面发展，提升整体实力。
本着“保证重点、统筹兼顾”的工作思路，交通主要以黄祁高速公路、砀祁高速公路、慈张线、皖赣复线铁路为主轴，以大青线、祁芦线为次轴的枝状道路骨架，改观全县交通路网。
根据《祁门县城区防洪规划（2002-2020年）》，为确保城区人民生产、生活用水及水电事业发展需要，规划期内启动泗洲湾中型水库建设。对阊江、秋浦河、新安江、青弋江四大水系进行现代化节水灌区配套工程建设，继续推进农田水利、机电灌站、安全饮用水、水源保护、水土保持、小水电建设等工程建设。
第四章 耕地和基本农田保护
第一节耕地保护和占补平衡
一、统筹做好耕地布局
优先在耕地质量较高、集中连片、耕作条件较好的区域布局耕地和基本农田，确保规划目标年9689公顷耕地保护任务的落实。
二、严格控制耕地减少
按照不占或少占耕地的原则，严格控制非农建设占用耕地。建设发展充分挖掘存量用地潜力。规划期内全县新增建设用地占用耕地控制在328公顷以内。
三、落实补充耕地任务
严格执行耕地“占补平衡”制度，建立土地整治专项基金，加强对土地整治补充耕地的投入和管理，确保补充耕地的质量与数量。规划期内，通过实施农用地整理和中低产田改造，切实增加耕地面积，提高耕地质量。
四、不断提高耕地质量
坚持数量、质量并举和生态全面管护，科学施肥，鼓励农民培肥地力，实施基本农田整治、中低产田改造，以及农田防护林建设，全面提高耕地质量，加大污染及灾毁耕地防治力度。
五、落实耕地保护目标责任制
正确处理好经济发展、耕地保护和生态建设的关系，严格落实耕地保护责任目标考核制度，确保耕地保护任务如期实现。
第二节基本农田保护和布局优化
一、严格保护基本农田
依法划定基本农田保护区，严格执行基本农田保护制度，坚决实行基本农田“先补后占”，确保基本农田保护面积不低于8657公顷。
二、提高基本农田质量
规划期内大力实施基本农田整治工程，采取工程、生物等措施有效培肥地力，加强对安陵镇、柏溪乡、等基本农田保护示范区和高产农田的建设。
三、促进基本农田布局集中
优化基本农田布局，将县域内生产条件较好、集中连片的一般农地优先划为基本农田。以乡（镇）为单位设立基本农田保护区，行政村为单位划分保护片，并将基本农田落实到具体地块，保护区、片、块主要参照行政界线、河流、道路等线状地物划定。
四、基本农田管护措施
建立基本农田建设集中投入制度，加大公共财政对基本农田保护区的扶持力度，改善农田水利条件，提高耕地质量，增加有效耕地面积。采取有效的行政管理和经济调控手段，提高建设占用基本农田的门槛，逐步实施基本农田有偿补划制度。推进基本农田保护示范区建设，提高基本农田保护成效。
五、创新基本农田保护机制
探索创新基本农田保护模式，加强基本农田监测体系建设，借助高科技手段，为基本农田保护实施有效的动态监测。
第五章 建设用地调控和用地安排
第一节统筹安排城镇村用地
一、优先保障中心城区用地
各项建设用地指标优先保障中心城区用地需求。执行建设用地标准，提高用地门槛，做好存量用地挖潜。
二、统筹兼顾各区用地
各项建设用地指标向中心城区倾斜的同时，兼顾各乡（镇）建设用地需求，结合城乡建设用地增减挂钩，推进城乡统筹。严格执行《工业项目建设用地控制指标》，防止工业用地粗放扩张。
三、优化配置城镇工矿用地
结合祁门县城市总体规划，明确城镇功能定位和发展方向，坚持以工业化推动城镇化，强化城镇产业支撑。
合理安排城镇工矿用地规模、结构与时序，引导中心城区和小城镇协调发展，控制城镇工矿用地非理性扩张。加大产业结构调整升级力度，实施城镇工矿集约用地引导，促进县域工业适度集中，搞好工业板块建设，充分发挥集聚效应，统筹安排城镇工矿发展用地。
四、规范整合农村建设用地
（一）合理安排新农村建设用地
根据土地利用总体规划和村镇体系规划，按照新农村建设的战略部署，重点保障农村生产、农民生活必需建设用地，支持农村道路、水利等基础设施建设和教育、卫生等社会事业的发展。
（二）规范农村居民点用地管理
严格落实“一户一宅”制度，控制农民超用地标准建房，逐步清理历史遗留的一户多宅问题，坚决防止产生宅基地超面积占用和新的一户多宅现象。鼓励按照镇村布局规划集中连片建设，严格限制村庄无序外扩。农民新建住宅应优先安排利用村内空闲地、闲置宅基地和其他土地，村内有空闲地或原有宅基地已达标的，不再安排新增宅基地。
（三）促进农村居民点适度集中
在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的前提下，采取政府、集体、社会、农民个人等多渠道投资方式，因地制宜，积极推进自然村撤并和中心村建设，引导农村居民适度集聚，促进农村居民点用地整合和节约集约利用。将绿化美化与农村居民点整合结合起来，扎实抓好围村林、行道树、庭院绿化美化工程建设，建设居住环境良好、地域特色和人文特色突出、人与自然和谐的新农村。
第二节节约集约利用建设用地
一、强化新增建设用地管理
按照区别对待、有保有压的原则，合理安排各类建设用地增量指标，优先支持重点城镇和发展区用地，重点保障符合产业发展政策和经济发展需求的重点项目用地，尤其是省以上重点交通水利设施用地和电力能源设施用地，以及廉租房、经济适用房等用地。严格落实年度计划指标，防止各业、各类建设用地过快增长。
规划期内全县新增建设用地总规模控制在644公顷以内。各类新增建设项目必须严格遵守建设项目用地控制指标，控制新增建设用地规模，不占或少占耕地。
二、加大城镇存量建设用地挖潜力度、提高建设用地利用效率
继续加大对城镇闲置地、空闲地、低效使用和批而未供土地的清查与整合力度，按照法律法规和规划的有关要求，充分利用市场经济的手段引导和推动城镇土地置换。将盘活挖潜存量土地与新增用地计划指标挂钩，建立激励机制和责任追究机制，促进盘活挖潜工作，鼓励和引导工矿企业通过依法转让、出租、内部调整等途径盘活存量土地，控制新建、扩建项目用地，充分发挥存量土地资产的效益。规划到2020年人均城镇工矿用地不超过102平方米。
三、稳步实施城乡建设用地增减挂钩，推进城乡统筹
规划期内，通过城乡建设用地增减挂钩，开展农村建设用地整理和复垦，为城镇发展用地拓展空间，并保证城乡建设用地总规模和人均城镇工矿用地不突破上级规划下达的指标。各乡镇可结合农村建设用地实际整治潜力，稳妥推进城乡建设用地增减挂钩工作。
第三节保障基础设施建设用地
一、交通运输重点项目用地
优先保障规划近期的重点建设项目，满足祁门县汽车客运中心、黄祁高速公路、济南至祁门高速公路池州至祁门段、皖赣高铁、安祁铁路等陆路交通项目用地需求，改善区域交通状况，打造便捷的县域及对外交通运输网络。
二、水利设施重点项目用地
着力保障近期实施的泗洲湾水库、阊江河流治理、县域水库除险加固工程建设，完善县域现代化节水灌溉配套工程建设，并稳步推进农田水利、机电灌站、安全饮用水、水源保护、水土保持、小水电建设等水利工程建设。
三、电力重点项目用地
电力建设以实现安全、稳定、高效的能源供应为目标。规划期内，重点保障建设小路口镇35kv输变电工程、祁门县光伏发电等电力项目。
第四节建设用地空间管制
一、允许建设区
该区域总面积为2196公顷，占全县土地总面积的0.99%。
管制规则为：
(一)区内土地主导用途为城、镇、村或工矿建设发展空间；
(二)新增建设用地受规划指标和年度计划指标约束，应统筹增量与存量用地，促进土地节约集约利用；
(三)规划实施过程中，在允许建设区面积不变的前提下，其空间布局形态可依程序进行调整，但不得突破建设用地扩展边界；
(四)允许建设区边界的调整，须报省国土资源厅审查批准。
