2010年以来，我市在全国率先启动农村承包土地经营权、农村居民房屋、林权等农村产权抵押融资区域性试点工作，出台了《重庆市人民政府关于加快推进农村产权抵押融资工作的意见》（渝府发〔2014〕4号）等一系列文件，着力构建有关政策体系和制度环境，取得了初步成效。
2015年8月，国务院印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号），我市江津区、开县、酉阳县等3个区县（自治县）纳入农民住房财产权抵押贷款试点区县，巴南区、永川区、南川区、铜梁区、潼南区、荣昌区、梁平县、武隆县、忠县、秀山县等10个区县（自治县）纳入农村承包土地的经营权抵押贷款试点区县。为稳妥有序推进我市农村承包土地的经营权和农民住房财产权（以下简称“两权”）抵押贷款试点工作，进一步加大对“三农”的金融支持力度，按照国发〔2015〕45号文件统一部署和工作要求，结合我市实际和已有工作基础，制定本工作方案。
一、工作要求
（一）指导思想。
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入落实党中央、国务院决策部署，按照所有权、承包权、经营权“三权分置”和经营权流转有关要求，以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，以试点区县（自治县）为依托，在我市已开展有关工作基础上，进一步完善配套服务机制，推进金融服务创新，加强金融政策支持，稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务，充分发挥“两权”抵押融资功能，有效盘活农村资源、资金、资产，为稳步推进农村土地制度改革提供可复制、可推广的经验和模式，促进农民增收致富和农业现代化加快发展。
（二）基本原则。
1．依法有序，稳妥推进。“两权”抵押贷款试点要坚持于法有据，遵守土地管理法、农村土地承包法、城市房地产管理法等有关法律法规和政策要求，先在批准范围内开展，待试点积累经验后再稳步推广。在维护农民合法权益前提下，妥善处理好农民、农村集体经济组织、金融机构、政府之间的关系。
2．自主自愿，合规先行。切实尊重农民意愿，“两权”抵押贷款由农户、未退出承包地的进城落户农民以及其他农业经营主体自愿申请，确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者。流转土地的经营权抵押需经承包农户同意，抵押仅限于流转期内的收益。金融机构要在财务可持续基础上，按照有关规定自主开展“两权”抵押贷款业务。
3．坚守底线，风险可控。坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。完善试点地区确权登记颁证、流转平台搭建、风险缓释补偿、抵押资产处置等配套政策，防范、控制和化解风险。
4．因地制宜，示范引领。立足区域经济金融发展特点和农村土地流转经营实际情况，突出产业特点、区域特色，不搞“一刀切”。在试点推进过程中，加强总结，加大对先进经验和有效模式的复制和推广力度。
（三）工作目标。
到2017年年底，“两权”抵押贷款试点稳妥有序推进并具备成熟的复制推广条件。权属管理、抵押登记、价值评估、流转交易、抵押处置、风险分担、法律保障等农村产权抵押融资配套服务体系更加完善；金融机构基于“两权”抵押贷款试点的金融产品、服务方式和管理机制创新进一步深化；“两权”抵押贷款试点的财政金融政策实施方式、支持力度和保障效果进一步优化；金融支持“三农”的广度、深度和着力点进一步拓展；“两权”抵押贷款余额平稳增长。
二、完善配套服务体系
（一）完善权属管理体系。以农村产权确权登记管理体系为基础，结合“两权”实际流转方式和权利义务关系，加强“两权”确权登记颁证和流转变更登记管理。加快“两权”确权颁证进度，规范和健全“两权”权属登记管理证明材料，合理界定地上种植物、养殖物及附属设施的权利归属，做到权属清晰、手续简便、应颁尽颁。完善农村承包土地经营权流转合同，依法妥善处理受让方与原承包方的关系，在充分尊重原承包方意愿和知情权的前提下，双方可以明确原承包方是否同意抵押、再流转，但抵押、再流转期限原则上不超过租金预付期限，切实保障原承包方的合法权益。
（二）优化抵押登记服务。以农村产权抵押登记服务体系为基础，健全完善“两权”抵押登记管理办法和操作规程，支持以原承包户同意抵押的流转合同或农村产权流转交易鉴证书作为抵押登记的有效权属证明，支持以抵押双方商定的价值确认书作为抵押登记的价值认定依据。进一步延伸服务链条，支持第三方代理机构发展，依托现有农村产权抵押登记代办机制，当事人可书面委托第三方代办抵押业务。进一步完善服务方式，依托全市农村产权抵押登记管理网络信息系统，支持农村产权交易流转平台提供“两权”抵押融资交易鉴证信息服务，探索利用互联网远程办理“两权”登记、查询、变更等业务。进一步降低抵押成本，落实农村产权抵押登记费用优惠政策，对“两权”抵押登记费用予以减免或按最低标准收取。
（三）健全价值评估体系。进一步完善以政策性评估为主体、商业性评估为补充的农村产权价值评估体系，积极扩大“两权”价值评估服务覆盖面。推动重庆兴农价格评估有限公司在试点区县（自治县）实现价值评估服务全覆盖，受理机构逐步向评估服务需求旺盛的乡镇延伸。本着“简单便捷、相互认可”的原则，支持金融机构、担保机构、借款主体等市场主体采取自主协商、委托第三方专业机构等灵活多样的方式进行价值评估。加强农村产权评估机构管理，支持商业性评估机构在试点区县（自治县）开展价值评估业务，鼓励根据“两权”评估业务特点适度降低评估收费。
（四）完善流转交易机制。依托现有农村产权交易市场，发挥市级农村产权流转交易平台的统筹功能，推动形成全市统一的“两权”流转交易市场体系。加强对试点区县（自治县）农村产权流转交易平台、乡镇服务窗口、村级服务点建设的指导，加快形成多级联网的“两权”流转交易服务网络。按照公开、公平、公正的原则，完善农村产权交易制度，引导农村产权流转进场规范交易，发挥农村产权流转交易鉴证书作用，促进“两权”流转交易规范运行。探索发布农村产权交易指导价格，完善“两权”流转交易价格形成机制。积极培育和发展农村产权交易市场投资者，帮助“两权”转让方寻找合格受让主体，提高“两权”流转交易活跃度。
（五）创新抵押处置机制。按照政府引导与市场运作相结合的原则，完善“两权”抵押贷款不良资产处置机制。推动重庆兴农资产经营管理有限公司、农村产权流转交易平台发挥农村产权抵押融资不良资产处置功能，开展面向金融机构“两权”抵押贷款和担保机构“两权”抵押贷款代偿债权的收购处置业务。综合考虑“两权”资产特征、变现能力、处置成本等因素，因地制宜，分类施策，灵活采取整合出租、挂牌转让、再流转等处置方式，尽可能实现“两权”处置净值最大化。支持民间资本以收购、承租、再流转、综合经营等合法形式参与经营不善的农村承包土地经营权处置业务。鼓励和支持乡镇政府、村“两委”等有关方面探索设立实物周转房、补贴周转房租金、在处置收入中优先保障基本租房支出等方式，妥善处理农民住房财产权抵押处置与农民基本居住权的关系。
（六）完善风险分担机制。在已有工作基础上，进一步完善农村产权抵押融资风险损失补偿机制。对现行农村产权抵押融资风险补偿资金管理办法进行修订完善，在“市级承担20%+区县承担15%”的基础上，鼓励有条件的试点区县（自治县）提高补偿比例。进一步简化风险补偿手续，优化风险补偿流程，探索担保代偿、资产转让、委托处置等损失补偿新模式。指导村级金融服务组织准确定位和稳健发展，探索建立“两权”抵押融资代偿和处置机制。支持试点区县（自治县）与银行机构、担保机构、保险机构加大合作力度，探索创新市场化运作与政策性扶持相结合的“两权”抵押贷款风险缓释机制。
（七）完善法律保障机制。根据“两权”抵押贷款纠纷特点和双方当事人意愿，合理采取诉讼、调解、仲裁、行政裁决等方式，妥善处理“两权”抵押贷款法律纠纷，充分保障各方合法权益。对公证机关依法赋予强制执行效力的“两权”抵押贷款债权文书，在妥善保障被执行人基本生活条件的基础上，依法予以执行。
三、推进金融服务创新
（一）推进产品创新。各银行业金融机构应积极创新“两权”抵押融资产品，完善农村承包土地经营权、农民住房财产权单独抵押模式，在有效体现“两权”抵押价值的基础上探索创新“农村承包土地经营权抵押+农民住房财产权抵押”“农村承包土地经营权抵押+第三方保证”“农民住房财产权抵押+保险”等组合抵押贷款模式。积极开发与农业生产、农民生活相适应的“两权”抵押贷款品种，根据借款人生产周期、资金需求、偿还能力、担保方式等因素，合理确定贷款额度、期限、利率和还款方式，鼓励发放用于农业规模化经营的中长期贷款。灵活采取第三方评估、自行评估、委托有关专家测算或者借贷双方协商等方式，公平、公正、客观地确定“两权”抵押比率。
（二）优化服务方式。各银行业金融机构应建立“两权”抵押贷款业务绿色通道，简化手续，优化流程，原则上7个工作日内完成贷款审批发放。积极创新“两权”抵押贷款服务方式，鼓励采取专职客户经理包村服务模式和提供确权颁证、价值评估、抵押登记等一站式综合服务，不断提高服务的深度和广度。积极优化“两权”抵押贷款服务流程，合理扩大试点区县（自治县）基层分支机构权限，实现授权范围内“两权”抵押贷款就地申请、就地审批、就地发放。
（三）强化管理保障。各银行业金融机构应建立和完善为“两权”抵押贷款试点业务提供全方位服务的内部管理制度。完善信贷计划分配机制，加大倾斜力度，鼓励单列“两权”抵押贷款年度投放计划。完善内部资金定价机制，鼓励给予“两权”抵押贷款投放内部资金转移价格优惠。完善内部绩效考核机制，鼓励根据实际情况适度提高“两权”抵押贷款业务费用开支标准，根据业务开展情况对有关支行、网点和业务人员绩效系数给予适当上浮。提高“两权”抵押贷款风险抵补能力，及时按规定提取风险准备金。
（四）深化业务合作。银行、担保、保险等各类金融机构要积极开展“两权”抵押贷款业务合作，深入创新农村产权抵押融资风险市场化缓释机制。涉农融资担保机构要进一步创新抵押担保方式，降低抵押担保门槛，扩大抵押担保融资规模。保险机构要加大保险产品创新和推广力度，根据市场原则和自身优势探索开展与“两权”抵押贷款业务有关的保险业务。银行业金融机构要根据担保、投保情况创新授信评审机制和利率定价机制，结合实际适当提高“两权”抵押贷款授信额度和给予利率优惠。
四、加强金融政策支持
（一）加强货币政策支持。加大再贷款、再贴现、存款准备金、利率等货币政策工具定向支持力度，为开展“两权”抵押贷款业务创造良好的货币金融环境。对“两权”抵押贷款试点成效显著的法人金融机构，在宏观审慎评估方面给予倾斜。设立专项再贷款配套资金，支持金融机构采用“央行再贷款+银行产品”模式发放“两权”抵押贷款。设立专项再贴现限额，支持金融机构以“两权”为基础创新票据授信机制，开展票据承兑和贴现业务。
（二）加强信贷政策引导。充分发挥信贷政策对贷款投放的引导作用，将“两权”抵押贷款业务列为每年《重庆信贷投向指引》的重点支持类领域。探索建立“两权”抵押贷款试点效果评估体系，以试点区县（自治县）为单位按年度开展政府配套服务机制评估和金融机构服务效果评估。加大正向激励力度，将“两权”抵押贷款试点工作推进情况和效果评估结果作为货币政策、财政政策、产业政策支持的考量因素。加强农村信用环境建设，培育农户守信意识，为“两权”抵押贷款试点营造良好的农村金融生态环境。
（三）加强差异化监管。根据“两权”抵押贷款业务特点，采取差异化监管政策。加大市场准入和业务准入支持力度，鼓励各类金融机构到试点区县（自治县）开设分支机构，稳妥有序推进“两权”抵押贷款以及有关担保、保险业务。通过合理确定资本充足率、贷款分类等计算规则和激励政策，引导有关银行业金融机构适度提高“两权”抵押贷款不良贷款风险容忍度，支持金融机构开展“两权”抵押贷款业务。
（四）加强财税政策支持。加大各项涉农财政奖补和风险补偿政策支持力度，继续落实好农村金融机构定向费用补贴、县域金融机构涉农贷款增量奖励、渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区信贷投放增量奖励等财政奖补政策。对于农户开展农村土地收益保证贷款，担保机构按照不高于1%收取担保费的，由市财政按担保金额的1%给予担保费补贴。加大各项涉农税收优惠政策支持力度，鼓励银行、担保、保险、评估等机构积极参与“两权”抵押贷款试点。
（五）加强风险监测预警。建立健全“两权”抵押贷款监测统计制度，全面、客观、及时反映试点工作推进情况和实际成效。密切关注试点过程中出现的新情况、新问题，加强沟通协调，及时研究解决。对于不良贷款率超过监管部门风险容忍度，存在重大操作风险和社会稳定风险隐患，以及可能突破土地公有制、耕地红线、农民利益底线等情况，视风险的严重程度及时暂停有关试点区县（自治县）、有关金融机构的“两权”抵押贷款业务。
五、完善保障措施
（一）强化组织领导。“两权”抵押贷款试点工作政策性强、涉及面广，为确保试点工作稳妥高效推进，在市金融工作协调联席会议架构下成立“两权”抵押贷款试点工作指导小组，由分管金融工作的副市长任组长。人行重庆营管部负责试点工作指导小组日常事务，承担专项统计、跟踪指导、评估总结等有关工作，加强与国家农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作指导小组办公室和农民住房财产权抵押贷款试点工作指导小组办公室（设在人民银行）的沟通衔接，及时汇报我市试点工作进展情况。市金融办、市发展改革委、市财政局、市城乡建委、市农委、市国土房管局、市地税局、市政府法制办、重庆银监局、重庆保监局等有关单位要加强协调配合，按照职责分工做好试点区县（自治县）业务指导工作。各试点区县（自治县）人民政府要成立试点工作小组，制定试点工作方案、支持政策，报送人行重庆营管部和市金融办，并每半年报送进展情况。试点工作中遇到的问题及政策建议要及时专题报送。
（二）落实机构责任。各银行业金融机构应根据国发〔2015〕45号文件、《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》（银发〔2016〕78号）、《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》（银发〔2016〕79号）和本方案的有关要求，研究制定“两权”抵押贷款试点工作年度计划、业务授信政策和管理制度，明确工作目标、职责分工、产品创新、服务方式、管理保障、实施步骤等具体安排，于2016年5月底前将本行“两权”抵押贷款试点业务管理办法报人行重庆营管部、重庆银监局、市金融办备案。
（三）加强宣传及总结推广。各试点区县（自治县）人民政府要及时组织有关部门、金融机构、乡镇人民政府和村“两委”等，通过报纸、网络、微信、电视等多种形式和途径，深入宣传和解读“两权”抵押贷款试点的政策背景、金融产品、支持措施等情况。随时监测、分析试点工作进展情况，及时研究解决出现的问题，对共性问题要及时向市试点工作指导小组报告并提出工作建议。对试点区县（自治县）人民政府配套服务机制建设、金融机构信贷产品和服务方式创新的典型做法、先进经验，要加强经验总结和交流推广。各试点区县（自治县）于2017年年底前将试点工作总结报告及工作建议报人行重庆营管部和市金融办。
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