国务院于1997年颁布实施了《殡葬管理条例》,条例的方针:积极地、有步骤地实行火葬,改革土葬,节约殡葬用地,革除丧葬陋俗,提倡文明节俭办丧事。条例实施十几年来,虽取得了一定成效,火化率维持在50%作用,但还是存在一些问题。
一、殡葬用地管理中的问题
1、公墓管理混乱,“炒墓”现象严重
据殡葬绿皮书披露,截至目前,全国共有公益性公墓23万个,经营性公墓1500多个;全国除个别地区外,其他省份经营性公墓都在20个以上。在这些经营性公墓中,经营主体多样,有国家、有集体、有个体;投资渠道有内资、有外资;体制上有公有制、私有制,还有股份制;有经民政部门批准的,有经个别领导违规批准的,还有未经审批违法私建的。
虽然民政部在1998年下发的《关于进一步加强公墓管理的意见》中规定:严禁传销和炒买炒卖墓穴和骨灰存放格位;埋葬骨灰的单人或者双人合葬墓占地面积不得超过1 平方米,埋葬遗体的单人墓占地面积不得超过4平方米,双人合葬墓不得超过6平方米。但是,一方面由于立法层次较低,又没有关于‘活人墓’的明确规定,于是被很多墓地开发者钻了空子。
2、殡葬行业垄断带来的弊端
中国共有殡仪服务单位3754个,其中殡仪馆1692个,民办机构不足两成;而民政部门直接管理的公墓1209 个,殡葬管理单位853 个。我国在殡葬体制改革方面,近年来做了很多工作,对殡葬市场也有所放开。然而,仍有相当数量的地方民政部门将“准入审批权”转化为“经营独占权”,使得殡葬业的垄断坚冰仍未被打破。殡葬业还是垄断经营,其格局依然是“只此一家,别无分店”。
由于行业竞争不足,难免会带来服务和价格方面的问题。几十元进价的骨灰盒卖几百元,甚至上千元,有些地方骨灰盒利润高达2000%,武汉的天价骨灰盒更是一百多元的进价,卖到了上万元的高价。诸如运尸费、抬尸费、火化费、取灰费、骨灰袋费等名目繁多殡葬业的“特用名词”,也从老百姓兜里赚走了大量的银子。殡葬行业给群众造成了暴力行业的不良印象。
3、火化率畏缩不前
2005年,全国的火化率是53%,但是近几年来,活化率都维持在48%左右,火化率处于了一个不进反退的逆境之中。究其原因,主要以下两点:
(1)人们对于火葬的质疑。火葬是以消耗大量燃料,产生温室气体为代价的,根据相关证据显示,火化一个人要排放50 公斤二氧化碳。火化还消耗电能。火葬的施行给环境带来一定的压力。
(2)土葬现象仍然存在。占全国95%以上汉族人民崇尚入土为安、回归自然的土葬,这在一些偏远不发达的地区尤为明显,西部地区平均火化率不足30%。火葬与人们传统的观念相悖,导致推行起来难度加大。
4、殡葬基础设施薄弱,从业人员素质不高
一些地方的殡仪基础建设和各项设施难以满足现代殡仪服务的需要。特别是中西部经济不发达地区。西部地区政府对殡葬设施建设投入不足,大多数殡仪馆陈旧、设施老化,难以满足新时期群众的丧葬需求,致使许多殡仪馆要么无力搬迁建设,要么借债为之或招商引资。
我国的殡葬教育也比较滞后,缺乏专业的殡葬人才。由于我国的殡葬教育起步比较晚,1999年才在长沙民政职业技术学院开设殡葬专业,虽然这几年发展迅猛,已在多个城市开设相关课程,但是难以满足中国目前的殡葬服务要求。
5、殡仪执法不严,现行殡葬法规可操作性差
由于殡仪行业政企不分开,机制不明确,导致很多地方殡葬管理所、殡仪馆、公墓是“三块牌子,一套班子”,呈现管理混乱的局面。殡葬管理机构既是管理者,又是服务者,还是执法者。同时殡葬执法又是个综合执法,区别于其他类型的执法,这也给管理带来了一定的难度。
《殡葬管理条例》在这个新的历史时期,显得“苍白无力,力量不足”,这是因为它不能从根本上规范人们的丧葬活动和行为,具有可操作性差等缺点。主要表现有:一、殡葬执法主体分散,民政部门职责职权不相称。
二、解决殡葬用地管理问题的对策
1、大力抓公墓建设,开拓各种途径来推行绿色生态公墓
完善相关条例法规,制定具体的处罚标准,来遏制炒墓行为。2007 年,经国家民政部修订后的殡葬管理条例是这样规定的:公墓经营单位应当凭用户出具的死亡证明提供墓葬用地或者骨灰存放格位,不得向没有出具亲属死亡证明的人提供墓葬用地或者骨灰存放格位;墓葬用地或者骨灰存放格位的用户不得向他人出让、转租墓葬用地或者骨灰存放格位。《殡葬条例》肩负着制止“家族墓”和“豪华墓群”的泛滥的重任,以消除“墓奴”现象。
引入社会监督,促进殡葬信息透明化。公墓经营者拿地审批手续、价格等关键信息以及公墓的买卖状况都应及时公开,以压缩经营单位的报价“水分”。发扬媒体网络的舆论监督作用,相信在媒体和网络的监督下,一些违法事件将无所遁形。
加强绿色生态墓地的宣传,拓展生态殡葬绿色殡葬的实现途径吗,可以开展海葬、空葬等绿色葬法,从而来减少墓地面积,节约耕地。
2、变革旧体制,加强民营资本的注入
垄断是因为竞争不充分,存在不公平的竞争。而如果只是单单引入民营资本,可能只会形成价格同盟,起不到真正的作用。
真正想要建立竞争机制,防止价格同盟同时又避免恶性竞争,就必须彻底改革原有的不合理的行政体制,扯断以往根深蒂固的利益关系和裙带关系,再辅以有效监督的法制,如此,才能将纸上谈兵的“多少条”,真正落到实处、做到实处。
3、加强宣传教育作用和规范工作
(1)在尊重少数民族风俗习惯的基础上,鼓励、提倡、支持遗体火葬,在有条件的地区应兴建现代化的火葬场所。
(2)充分利用新闻媒体及传统载体,积极宣传殡葬改革,倡导文明殡葬的新风。
(3)推广科学文明的丧葬方式。对于已完成火葬的,规范墓地样式和标准,兴建标准化公墓,严禁乱葬。对现有的遗体葬的墓地进行管理。
(4)加强对民间殡仪服务组织的监管。规范服务内容和收费标准,打击封建迷信活动和大操大办。
4、加强基础设施建设,加强殡葬人才的教育
基础设施是硬件,殡葬人才是软件,两手都要抓,两手都要硬。鼓励公办和民营高等院校开设殡葬相关课程,并设立相关职称技术考试,解决好合格的殡葬学生的就业问题。
5、完善执法机构,加强法制建设
殡葬行政执法是指殡葬法规明确的行政执法主体(民政部门),将殡葬法规适用于具体殡葬方面的违规对象或案件的活动。目的在于对殡葬事务实施有效管理,规范人们的殡葬活动。
