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乡村治理视域下的农村土地流转研究

2013年11月01日 09:49来源:点击量:0

来源:江西社会科学

  农村社会乡村治理的根本改善,有赖于整个社会政治和经济领域的深刻变革。在现有条件下,我国应通过制度设计促进农村土地的市场化流转,改善乡村治理。

  (一)全面土地确权,实现农民土地使用权的永久化

  在可预见的将来,集体所有制仍然是我国农村土地的基本所有制形态,农民个体只能享有集体土地使用权。笔者认为,可以通过土地使用权制度的变革,为将来的土地市场化奠定基础。在法律上,土地使用权也是一种可以对抗任何第三人的用益物权,受物权法及其他法律的保护。只要土地制度设计得当,完全可以绕开土地所有权方面的障碍,实现农村土地有效的市场化流转。我国可通过修订《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》,赋予农民对承包经营的土地和宅基地享有永久使用权。在完成这种制度构建的前提下,进行全国范围的农村土地使用权登记 、确权工作,以使土地权属清晰,避免出现土地权属纠纷乃至引起群体性暴力事件等,对土地流转造成严重障碍。由于历史的原因,除了农村承包经营的耕地有使用权登记发证外,农村地区相当数量的农民宅基地使用权没有进行使用权登记。也有相当部分的土地,在20世纪50年代初期土地改革中,曾经清楚确认过土地所有权人,但由于土地逐渐撂荒,长期处于使用权人不明的状态。此外,不同集体和不同农民之间,也存在土地边界模糊争议。因此,需要制定统一的规则,在全国范围内进行土地使用权的确权、登记和发证工作,通过行政调解、司法诉讼的方式,使全部农村土地使用权处于高度明晰状态。

  (二)确立农村土地使用权市场化自由流转制度

  农村土地集体使用权的流转,目前只限于为政府获取城市化和工业化目标而存在,行政权力的滥用,地方土地财政的冲动和农民利益的冲突,不断引发政府与被征地农民的对抗,不利于改善乡村治理环境。农村土地流转制度改革的目标,是完全确立土地使用权的市场化流转机制。这种机制就是“自由流转,公益征购”。基本内容是:所有农村土地使用权均可以市场化流转,土地使用权人可以自由出让其土地使用权,任何组织和个人也可以通过市场购买农村土地使用权。对于社会公共利益需要的土地,政府在支付了市场价格以后,可以对农村土地使用权征购而不是征用。

  这种农村土地使用权的流转,和现行的农村土地流转方式有着根本的不同。其一,极大地扩展了流转土地的范围,为向集约化农业转型提供了合理路径。我国未来相当一段时间内的城镇化目标,就是大规模缩减农村人口,实现农业人口向城镇人口的转移,同时逐步实现分散的传统农业向集约的现代农业的转变。因此,农村人口向城镇人口的常态化转移之后(此处的常态化转移是相对于目前的农民工方式转移而言),该农户原先拥有使用权的土地如何处理,就成了必须解决的现实问题。按现行做法,农户只能短期化地将其土地出租等,或者由原先的村集体收回。前者无法达到有规划的长远考虑的利用土地,后者极易引发农地使用权人与村集体的矛盾与冲突。农业仍然是分散的小规模经营,无法实现向具有规模效益的农场式集约化农业的转变。要实现这种农业转型,就必须以农业用地的大规模集中转移为前提。经济学的基本原理和历史经验一再证明,市场配置资源是最佳方式,而农村土地使用权的自由流转,正是实现农村土地集中经营的有效途径。其二,参与农村土地流转的主体不受限制,保障土地流转的公平性。现行的农村土地流转是公权力介入下的半强制流转,受让主体只局限于地方政府。这决定了是否交易、交易价格等各项条件,只能由买方决定。这种单向的唯一交易对象的流转,无论在制度上设计得多么精细以力保公平,但最终在执行层面上必定以牺牲公平为结果。要解决这一问题,农村土地流转就必须是市场化流转,必须体现市场的要义。市场的最大特征之一就是交易的自由,其中选择交易对象的自由则是其应有之义。按照这一要求,农村土地流转改革的制度设计,对农村土地使用权的购买主体,不宜进行过多限制。原则上,任何自然人、法人和其他组织,均有权参与农村土地使用权的购买。唯如此,农村土地流转的市场化才能落实,才能实现土地资源的最优化配置。其三,政府征购只是特例,仅限于公共利益的考量。我国现行的城镇化、工业化用地,基本上采取强行征收农村土地的办法。这种强制性的征收农村土地的作法,造成的社会不公已是人所皆知,对社会造成巨大的破坏,已到非改不可的地步。农村土地使用权的市场化流转,无疑是克服当下农村土地强行征收制度所带来的弊端的根本良方。

  诚然,农村土地使用权的市场化也有其自身的缺陷,交易中讨价还价的低效率,出卖方非理性的漫天要价等,都会带来当下强行征收不会产生的副作用。尤其出现公共利益需要用地,而土地使用权人又拒绝出让土地情形,土地的市场化流转制度便成了社会发展的阻碍,这需要通过土地征购制度加以纠正。所谓土地征购,是指土地的强制性购买,即流转是强制性的,价格是市场化的。土地征购和土地征用虽然都是利用行政权力,不以土地使用权人的意志为转移,实现土地的强制性流转,但土地征用的范围宽泛得多,既包括公共利益用地,也涵盖工商业用地征地补偿价格由政府单方面确定。而土地征购只适用于社会公共利益所需的土地,政府的强制性仅体现在对土地的获取手段,补偿标准由双方当事人通过谈判确立。如果最终无法就价格达成一致,任何一方均可以向法院提起诉讼,法院依照该土地的市场价格判决确定合理补偿标准。通过

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