来源：中原经济网
土地是民生之本，发展之基。我国是一个人多地少的发展中国家，土地问题仍是现代化建设进程中一个带有全局性、战略性的主要问题，是国土资源管理中的首要问题。桐柏县是一个农业县、山区县和贫困县，无论是在保护耕地方面还是在集体流转方面都还存在一些问题，如何解决这些问题，是我们当前全面推进新农村建设进程中急需调研的新课题。
桐柏县农村土地流转的现状
桐柏县地处淮河之源，南阳盆地东缘，县域面积1941平方公里，自然环境特点“七山一水二分田”，有耕地面积68.6万亩，其中，集体所有农用地总面积117.5万亩，耕地面积43.9万亩。全县辖11镇5乡207个行政村，人口47.0万人，其中农业人口9.7万户，46.7万人。近年来，农村土地流转日渐成为“三农”的重要问题。据初步统计，全县家庭承包经营的耕地面积43.7万亩，占集体所有农用耕地面积的99.5%，家庭承包经营的农户92330户，其中签订家庭承包合同份数91397户，占总承包户数的90.7%，颁发土地承包经营权证书83759份，占总承包户数的90.5%。至目前，全县家庭承包耕地流转总面积56386亩，占承包耕地总面积的12.9%。流转的主要形式有：
(一)转包。一些外出打工或务工经商的，因家庭劳力不足，无力经营又不愿意放弃土地的农户，依靠亲缘、地缘，以一定条件将承包的土地部分或全部转给第三者或委托亲朋好友代耕。目前，桐柏县农村转包土地13170亩，占流转面积的 23.4%。
(二)出租。承包户将承包地租赁给耕地少或种植大户发展规模经营，并签订书面合同，期限一般在第二轮承包期内，实行租赁方一次性或分期付给承包方租赁费。进一步提高了土地的利用率和产出效益。目前，桐柏县农村出租土地19740亩，占流转面积的35.0%。
(三)互换。农户与农户或农户与集体之间为方便耕作，或进行连片规模经营，经双方协商或村组调节，将原承包地相互兑换。互换后原土地承包合同规定的权利义务有的仍由原承包者承担，有的经发包方同意后随互换而转移。目前，桐柏县农村互换土地9398亩，占流转面积的 16.7%。
(四)转让。经济收入较好的农户自愿将部分或全部承包地经营权转让给其他农户，转让后土地承包关系变更。转让较多的是税费改革前劳动力外出多的村，因相当一部分农户到城市经商或打工，有的是举家外出，因而将土地经营权全部出让给受让方。这部分流转，农业税取消并实行补贴后，转让户回村要地，成为现阶段农村土地纠纷的主要原因。目前，桐柏县农村转让土地7430亩，占流转面积的13.2%。
(五)股份合作。即承包方将土地承包经营权量化为股权，农民凭股权入股组成土地股份合作社或股份公司，合作社或股份公司对土地实行招标承包，或对外租赁，或者直接开发，农民按股分红。目前，桐柏县农村股份合作土地6597亩，占流转面积的11.7%。
总体来看，转包和出租是桐柏县土地流转的主要形式。
农村土地流转的做法与成效
(一)进一步稳定土地家庭承包经营，为农村土地承包经营权流转工作打好基础。
(二)积极做好宣传引导工作。
(三)培育典型，示范带动。按照“建设试点、培育亮点，以点带面、整体推进”的模式，2010年起在埠江镇建立乡镇土地流转办公室，进行了土地流转规模经营试点。
(四)主要成效。促进了土地的适度规模经营;促进了农业结构的调整优化，全县粮经比由改革开放初的8∶2调整到6∶4，增加了农民收入;促进了现代农业的发展，全县农机化率明显提高;促进了农业投入的增长，提高了农业综合生产能力。
农村土地流转中存在的主要问题和制约因素
(一)农民惜地意识增强。
(二)土地流转不规范。
(三)市场机制不健全。
(四)保障措施不到位。
(五)规模效应未显现。
(六)现行法律、法规、政策未充分调动农民、集体和流入方利益，各方均有流转要求，却难以找到平衡点。
推进土地流转的思路与对策
党的十七届三中全会在当前农村社会经济形势发生重大变化的背景下出台了一系列流转新政策，从而使土地流转的政策导向从过去的限制流转，到规范流转，再到目前鼓励流转，将进一步促进农村土地规范有序流转，针对新形势下农村土地流转面临的新情况、新问题，当前要认真贯彻十七届三中全会精神，按照《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转办法》，采取扎实有效措施，规范有序推进农村土地承包经营权流转。
(一)基层政府把为土地流转服务纳入重要职能。要加强农经队伍建设，按照《国务院关于深化改革加强基础农业技术推广体系建设的意见》(国发【2006】30号)文件要求，将农村经营管理系统职能列入各级政府职责，建立管理和仲裁机构，充实人员，明确任务。一是加强对农村土地流转情况的调查研究，掌握农村土地流转动态，把握农村土地承包关系的实际状况和发展趋势。按照产权明晰、用途管制、节约集约、形式多样、严格管理、流转顺畅的原则，完善农村土地管理与流转制度。二是加强流转对价的评估、测算，完善对价形成机制，指导农村土地流转合同的订立。对已形成稳定流转关系的要督促流转双方订立流转合同。三是乡镇农经部门要建立并管理好农村土地流转的档案。四是及时调节处理土地流转的纠纷。
(二)加强管理，规范流转秩序。一是加强土地转出方的管理。二是加强土地转入方的管理。
(三)积极为土地流转创造条件。农村土地承包经营不能只靠农民群众自发地进行，各级政府和有关部门要在坚持农民自愿的前提下，采取有效措施，积极进行推动。一是把剩余劳动力的组织转移和培训工作纳入政府重要职能。加快对剩余劳动力的组织转移和培训，建立劳动用工发布制度。二是加快农村经营制度和组织制度的创新，引导和扶持农民专业合作经济组织建设，积极推进农业产业化经营;三是大力发展农村二、三产业，为农民流转土地后创造足够的就业空间;四是深化改革，从体制上逐步改变城乡二元社会结构，加快农村城市化进程，集中力量搞好小城镇建设;逐步建立流转土地市场中介组织和农村社会保障机制。加快实施农村社会保障体系，把长期以来农民主要依靠土地作为唯一社会保障的现象逐步转向依靠基金式的社会保险和保障上来。通过这些综合措施，使农民愿意走出去，而且能够走出去，进而为土地流转创造良好的条件。
(作者单位：桐柏县减轻农民负担监督管理办公室)
