随着人们生活水平的不断提高以及饮食结构的变化，对设施农业产品的需求越来越大，进而使设施农用地的需求量也随之上升，设施农用地的地位也开始显现。管好设施农用地，对于推进传统农业向现代农业转型、建设社会主义新农村及全面建设小康社会都具有战略意义。
“设施农业”与“设施农用地”的衔接
理论上讲，设施农用地就是发展设施农业使用的土地。
2008年颁布的《农业部关于促进设施农业发展的意见》中给设施农业下的定义是：设施农业是综合应用工程装备技术、生物技术和环境技术，按照动植物生长发育所要求的最佳环境，进行动植物生产的现代农业生产方式。实际上就是提高传统农业的设施装备水平，用新型工业化的思想来改造传统农业。设施农业从种类上可分为设施园艺和设施养殖两大部分，设施养殖可分为水产养殖和畜牧养殖两大类。
伴随着设施农业的发展，设施农用地这一地类经历了从无到有并逐步完善的过程。1984年颁布的《土地利用现状调查技术规程》中制定的“土地利用现状分类及其含义”中没有设施农用地。2002年制定的城乡统一的《全国土地分类》（试行）中出现了设施农业用地，其作为三级地类隶属于其他农用地（二级地类）。2007年，第二次全国土地调查开始使用国标《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）。在此次分类中，设施农用地作为二级地类隶属于其他土地（一级地类）。仔细对比2002年和2007年两次分类可看出，它是由《全国土地分类》（试行）中的畜禽饲养地、设施农业用地、晒谷场等三个三级类用地合并而得来。因此，《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）对设施农用地的定义是：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。
结合上述分类及定义来看，设施农业和农业设施不是一个概念，设施农业是一个产业群，而农业设施是农业生产的基础物质条件，因此，设施农业用地并不等同于农业设施用地。如独立于农村居民点以外的晒谷场就是农业设施而不是设施农业，这里的农业设施不包括微观层面上的温室、畜禽舍、储藏间等设施农业内部的工程部分。
我们认为，从土地用途管制的角度出发，设施农用地应该是设施农业在大地上的垂直投影，不应该包括独立性的晒谷场等农业设施用地。这样有利于制定有针对性的用地政策，为设施农业的发展提供强有力的用地支撑。
另外，据第二次全国农业普查主要数据公报显示，设施农业中温室面积8.1万公顷，大棚面积46.5万公顷，中小棚面积23.1万公顷。笔者理解这里应该包括搭建的简易塑料大棚，用于农作物、蔬菜等育秧（栽培）的土地。但土地分类解释中明确指出设施农用地不包括搭建的简易塑料大棚，用于农作物、蔬菜等育秧（栽培）的土地。再者，第二次全国农业普查的设施农业也没有出现养殖业。因此，设施农业和设施农用地两个概念一定要衔接好，这样才有利于农业用地的科学管理，不至于造成管理上的混乱。
设施农用地的现状
设施农用地的出现是经济社会发展到一定阶段的结果。在自给自足的自然经济阶段，农村人畜不分；随着经济社会的发展，特别是开展社会主义新农村建设以来，农民要求改善居住环境，增加收入，人畜自然分开，养殖用地也逐渐分离出来，因而便产生了大量的设施农用地。
据笔者调研，从土地利用现状卫星遥感照片上看，现在新增农村土地主要是宅基地和设施农用地，宅基地分布在村庄的外缘；设施农用地零星分布于交通便利、距离村庄外缘大约50米～1000米的范围内，多为小型低端养殖业用地，大型高端设施农业用地比较少见。设施农用地大多占用的是农用地，且利用低效的现象较为普遍。
当前，设施农用地主要存在以下问题：一是设施农业处于起步阶段，以畜牧养殖为主要类型，设施装备水平低，用地分散、粗放。二是畜禽养殖业用地污染严重。全国第一次污染源普查数据显示，2007年我国规模化畜禽养殖场（小区、专业户）的畜禽粪便产生量为2.43亿吨，尿液产生量为1.63亿吨，居农业污染源之首，且已成为农村大气、水体的重要污染源，严重影响了农村人居环境的改善。三是设施农用地的布局受制于农村基础设施的覆盖面。之所以设施农用地大多分布在村庄周围，是因为村庄的基础设施配套较为完善，人们可以较方便地利用已有基础设施开发利用设施农用地，以节省基建投资。现阶段，我国的农业基础设施大多只能延伸到村庄生活居住区域，农田基础设施配套水平还有待大幅度提高，因此影响了设施农用地的安排与利用，也不利于耕地保护。
设施农用地管理路径
设施农业是我国农业资源高效利用的重要途径，是促进我国农业走向集约持续发展之路，并最终推进我国农业现代化发展的重要支撑。要坚持政策引导，做好设施农业的用地供给，以支撑其快速发展，并处理好设施农用地与耕地保护、科学合理利用土地之间的关系。
土地整治规划不可忽略设施农用地。设施农业涉及园艺、畜牧、水产等多个农业部门，是传统农业走向现代农业的一个重要途径和抓手。发挥设施农业的重要作用，离不开产业规划。县级政府可以通过制定设施农业发展规划，在土地整治规划中落实设施农用地，明确农业用地结构，调整农业用地布局，发挥设施农用地的导向作用。
分类处理设施农业占用耕地问题。2010年9月，国土资源部、农业部联合发布了《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（以下简称《通知》），《通知》把设施农用地分为生产设施用地和附属设施用地两部分，生产设施用地占用耕地不计入耕地减少考核，附属设施用地则要求“占一补一”，两者都按农用地进行管理。这种政策设计隐含了生产设施是临时建（构）筑物，占用的耕地可以复耕；附属设施是永久建（构）筑物，占用的耕地不可复耕的假设条件。这种假设条件阻碍了生产设施物质装备水平的提高，否定了附属设施的附属属性，没有走出《通知》发布前关于设施农用地管理的窠臼。《通知》发布前，对于设施农用地管理，要求按照建造临时或永久建（构）筑物为标准，也有的按照地表是否固化来划分，占用耕地的分为不计入耕地减少考核和计入耕地减少考核两类。笔者认为，这种管理路径不符合产业发展和耕地保护规律，实务中也不具备可操作性，导致多年来设施农用地的管理一直处于“放羊”状态。
我们建议，应当按照政策边界清晰才能高效行政的原理，对设施农用地实行分类管理。一是利用土地生育功能的设施农用地，包括绝大部分设施园艺用地，占用的耕地不计入耕地减少考核；二是利用土地承载功能的设施农用地（类似于建设用地），包括设施养殖用地和少量如无土栽培等不需利用土地生育功能的设施园艺用地，占用的耕地计入耕地减少考核，实行“占一补一”。
加大农村基础设施建设，延展设施农业布局空间。现阶段，很多地方设施农用地和村庄拉不开距离，就是因为水、电、路等基础设施跟不上。《通知》中鼓励设施农业利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，但问题是这些地方不一定具备建设条件。因此，要扩大基础设施的覆盖范围，进而减少设施农业（主要是设施养殖）对耕地的侵占、对村庄的环境影响，为规模化设施农业的形成提供用地支撑。
引入建设用地预审机制。设施农用地可以理解为“农用建设用地”，具有建设用地的一些属性，因此可以引入建设用地预审机制，增强设施农用地管理的科学性。选址要符合设施农用地规划，在现有基础设施条件下，避免占用耕地，能占用劣等耕地的就尽量不占优等耕地，设施养殖用地尽量远离村庄以减少对村民生活的影响。从节约集约利用土地的角度出发，尽量降低附属设施用地的比例，防止设施农用地的非农化倾向；尽量安排未利用地进行规模化养殖，建设标准化养殖园区。用地平面设计上要预留畜禽粪便和污水无害化处理用地，打造绿色、低碳型设施养殖产业链。
以设施农用地为依托适时发展休闲农业与乡村旅游。发展休闲农业与乡村旅游是延长农业产业链、增加农民收入的有效路径，是贯彻落实科学发展观、促进农村经济发展方式转变的战略举措。有的设施农业比如水产养殖，其本身的生产过程就颇具观赏性，如果周围山清水秀，基础设施配套齐全，就基本上具备了进一步发展休闲农业与乡村旅游的条件。笔者建议，筛选具有旅游价值的设施农用地，配套规划建设餐饮、住宿、会议、停车场等服务设施，把设施农业融入到旅游体系中。旅游设施用地需按照建设用地管理，不属于设施农用地范畴，各地应该根据本地的耕地保护形势，确定耕地保护容忍度，严格规定旅游设施用地只能使用未利用地和低效闲置的存量用地，对占有耕地零容忍。
