五府〔2015〕86号
各乡、镇人民政府，市政府直属各单位，市畅好农场：
近年来，我市土地管理工作坚决贯彻落实中央和省委、省政府的决策部署，科学统筹保障发展，积极主动服务海南国际旅游岛建设大局，改革创新、攻坚克难、扎实工作，各项工作取得了新的成绩。但在肯定成绩的同时，当前仍然存在一些突出问题，违法违规用地现象依然突出。为了进一步严格土地管理，落实耕地保护责任，规范用地秩序，遏制违法违规用地行为，确保我市经济社会持续健康发展。根据《中华人民共和国土地管理法》和《海南省经济特区土地管理条例》等规定，结合我市工作实际，现就加强和规范土地管理工作通知如下：
一、进一步深化对土地管理工作的认识
土地是民生之本、发展之基，是不可再生的宝贵资源。近年来，全市各级各部门围绕全市发展大局，严格执行中央和省委、省政府关于国土资源管理的法律法规和政策规定，正确处理耕地保护与经济发展的关系，合理安排用地计划，节约集约利用土地，加强土地执法监管，严厉打击各种违法违规行为，切实保护了耕地和基本农田，保障了经济发展用地需求，为促进我市经济社会又好又快发展发挥了重要作用。但是我们也要清醒的看到，随着我市城镇化进程快速推进，违法用地、滥占耕地、农用地非农化、土地资源闲置等违法违规现象仍时有发生，这与国家推进土地规范化管理、严格耕地保护制度和节约集约用地制度的政策和要求相违背。因此，全市各级各部门务必进一步提高对土地管理工作重要性的认识，严格按照党中央对土地管理的政策方针和总体要求，依据土地管理法律、法规，切实加强我市土地资源管理，严格土地行政执法，全面落实基本国策，为我市经济社会持续快速发展提供坚强保障。
二、加强土地利用总体规划对土地利用管控作用
（一）严格执行土地利用总体规划。土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制的重要法律依据。各级各部门要切实做好土地利用总体规划实施工作。土地利用总体规划一经批准，就具有法定效力，任何单位、任何个人都不得违反土地利用总体规划，擅自扩大用地规模。凡不符合土地利用总体规划的建设项目，不得通过建设项目用地预审，不予办理农用地转用和土地征收审批。建设项目选址必须严格执行土地利用总体规划，从严控制土地利用总体规划的修改调整，涉及修改调整的，严格依法依规按程序进行，强化土地利用总体规划对土地利用的整体管控作用。
（二）优化规划建设格局，保障科学用地。我市地处海南中部，森林覆盖率高，生态十分脆弱，必须倍加珍爱，精心呵护。为了合理利用好有限的规划建设用地指标，在保护好青山绿水的基础上，兼顾保发展的第一要务，必须优化建设用地规划的空间布局，严格执行农用地转用规定，努力化解土地供需矛盾，加强土地利用总体规划和土地利用年度计划相协调，切实提高土地利用年度计划执行率，保障科学发展用地。
三、进一步规范土地出让前期工作
（一）坚持规划先行。拟出让地块在出让前，市住建局依据控制详细规划，提出出让用地的规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权，涉及兼容一种以上用途的，必须明确各用途范围和比例。
（二）坚持“净地”出让。拟出让地块必须是用地报批手续完整、征收（拆迁）安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷、土地权利清晰并已注销原土地使用证、规划条件明确、具备动工开发基本条件的“净地”。不具备“净地”条件的宗地，一律不得出让。
（三）加强土地供应管理。凡属新增国有建设用地且涉及农用地征（转）用的，在下达用地批文后，由项目所在乡镇依照被批准的征地补偿安置方案，组织开展征地拆迁相关工作，征地拆迁工作实施完毕，并报市国土资源局确认后，由市国土资源局拟定土地出让方案报经市政府批准后，按国家相关规定在省公共资源交易服务中心进行公开出让。
严格划拨建设用地供应管理。要严格按照《划拨用地目录》范围审批划拨用地。建设用地划拨要从严核定用地规模，并在划拨决定书中约定项目投资额、开竣工时间、规划条件、违约责任等内容。划拨建设用地及地上建筑物转让、出租、承包、作价出资、抵押等处置行为，以及改变划拨使用用途的，必须向市国土资源局申请，并报市人民政府批准。
（四）严肃土地批前违法查验。在办理项目用地审批前，市土地执法部门应对项目用地范围内未批先占、未供先用等土地违法行为进行查验，出具查验报告。对项目用地存在未批先占、未供先用等土地违法行为，应在查处到位的基础上，方可受理项目用地审批。凡弄虚作假、压案不查、隐瞒不报的，将严格按照有关规定，追究有关部门和相关人员责任。
四、严格履行征地程序，维护被征地农民权益
（一）严格依照法律法规开展征地拆迁。要严格按照国家规定的程序组织实施征地拆迁工作，不得随意增减某个环节或者某个程序，特别是发布征地告知书，与被征地拆迁村组、农户或地上附着物产权人共同确认拟征收土地调查结果，告知被征收土地农村集体经济组织和农户依法享有申请听证的权利等程序和环节，必须按程序逐项进行。要严格执行征地拆迁补偿安置标准，按照国家、省政府的规定足额支付征地拆迁费用，不得随意降低或提高标准。
（二）严禁未批先征，切实维护被征地拆迁群众的合法权益。未批先征是指未经依法办理征转用地审批手续，先行征地的行为。项目用地选址必须符合土地利用总体规划和城镇总体规划，不符合选址条件的项目用地一律不得发布征收土地告知书和开展土地征收调查工作。符合用地选址条件的项目，在市国土资源局发布征收土地告知书后至用地报批手续前，征地实施单位须开展被征地农民养老保险情况调查等各项工作，并组织完成被征地农民参加养老保险情况调查表、征收土地确认意见书、征收土地情况调查表等相关材料，报送市国土资源局，作为用地报批工作的必备基础材料。在此期间，除国家、省重大建设项目外，一律不得擅自与被征地集体签订《征收土地补偿协议书》。在批准用地报批手续和市政府发布征地公告后，严格依法依规制订征地补偿安置方案，并依照法定程序予以公告，公告无异议，市国土资源局与被征地集体签订《征收土地补偿协议书》，同时征地实施单位依据已测算并经确认所需的各项征地补偿费，及时向市政府申请拨付，及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿等费用，不拖欠被征地农民征地补偿费，并由市农保局测算并向市政府申请被征地农民参保费用，办理养老保险手续，切实保障被征地农民合法权益。严格执行两公告一登记制度，对于未批先征的行为及未批擅自拨付征地补偿款的行为，将追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员责任。
五、加强基本农田保护管理工作
各乡镇，市国土资源局、市农业局等有关部门要严格按照“全面规划、合理利用、用养结合、严格管理”的原则，加强基本农田保护和管理工作。严格执行基本农田保护目标责任制、用途管制、建设占用审批和计划、监督检查等各项基本农田保护和管理制度，确保全市基本农田面积不减少、质量不降低。建立各乡镇基本农田台帐，做到图、表、册与地块相互一致，明确基本农田保护范围、面积、责任人，建立以乡镇政府为主体的保护目标责任制，市国土资源局和市农业局要做到定期核查，及时发现、查处违法违规占用基本农田的问题，涉及相关行政人员责任的，由市监察局依法追究行政责任。任何建设项目必须符合土地利用总体规划、城乡规划、林地保护规划，不得随意突破规划用地范围，不得擅自占用基本农田。严禁在基本农田保护区内建窑、建房、采矿、取土、挖塘等破坏基本农田违法行为。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体农业用地特别是耕地用于非农业建设。
农业项目开发涉及农业设施用地的，必须按照有关设施农用地管理有关规定，进行申请、审批和使用。严禁非农业生产套用设施农用地占用农业用地。农业设施建设严禁占用基本农田，尽量避免或减少占用耕地，优先考虑利用空闲地。
六、规范土地登记发证工作
（一）规范土地登记程序。严格按照土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、核发土地证书等法定程序，认真审核土地权属来源证明文件，确保土地登记合法合规，维护土地权利人合法权益，土地登记必须符合“权属合法、界址清楚、面积准确”的要求。对尚未履行法定登记程序，未交清土地有偿使用费和有关税费的，不予登记，不得颁发土地权属证书。
（二）规范宗地分割、合并的登记。宗地一经确定、登记，宗地边界不得随意调整。土地使用权人在不影响宗地合理利用的前提下确需分割、合并或调整边界的，应经国土资源部门会同有关部门同意，方可办理。未按出让合同约定足额缴清土地出让价款的，不得分割土地办理登记发证手续。
（三）规范土地登记的使用权类型、用途管理。土地登记的用途应当依据合法的土地权属来源材料，严格按照《土地利用现状分类》（GB／T21010-2007）二级分类确定。依法批准的土地用途与《土地利用现状分类》二级分类不对应的，按照《土地利用现状分类》二级分类重新调整用地批准文件确定归属地类，按照新归属地类办理登记，同时在土地证书“记事栏”内标注批准用途。储备机构收购的土地必须全部纳入储备土地管理，储备土地登记的使用权类型统一确定为“其他（政府储备）”，登记的用途应依据土地利用总体规划确定用途，能够细化到《土地利用现状分类》二级类的应当按《土地利用现在分类》二级类填写。未确定土地规划用途的，不予登记发证。
（四）规范土地融资抵押登记管理。严格落实国土资源部关于规范土地登记的相关规定。以宗地部分面积申请土地使用权抵押登记的，不予受理；规划用于社会公益设施的储备土地，不得办理抵押登记；为第三方提供担保的储备土地不得办理抵押登记；未缴清土地出让金及相关税费的，不得办理抵押登记；划拨土地未经市政府批准的，不得办理抵押登记。
七、抓好土地权属争议调处工作
市国土资源局要充分认识到，依法调处土地权属争议是国土资源管理部门的重要职责。为了切实做好土地纠纷调处工作，一是要健全土地权属争议调处机构，由主要领导担任负责人，亲自指导协调工作；二是做到程序合法，土地权属争议受理范围、处理依据、处理时限、文书格式等要严格依据法律、法规和国资资源部《土地权属争议处理办法》以及《海南土地权属确定与争议处理条例》等有关规定，做到程序合法，适用法律正确，确保调处工作依法进行，国土资源部门要牵头及时出台有关土地权属争议调处有关规定，完善土地权属争议调处机制，确保调处工作依法进行；三是市国土资源局与市政府法制办、人民法院等建立经常性沟通协调机制，妥善处理土地权属争议，做好与行政复议和行政诉讼的衔接；四是加强队伍建设，要逐步使调处队伍专业化、专职化，每年定期对调处业务人员定期业务培训，提高土地权属争议调处业务人员的法律政策水平；五是加大法制宣传力度，积极宣传有关土地确权政策法规，从源头上预防土地权属争议，引导群众正确维权、依法合理表达诉求，提高干部群众依法解决土地权属争议的法律意识。
八、加强土地供后监管工作
建立项目用地信息公示制度，强化供地后对项目用地开发建设的监督。对房地产开发项目，开发投资总额达不到25%以上的（不含土地价款），不能办理土地转让手续；用地项目竣工验收时，市住建局应会同市国土资源局对用地单位履行用地合同约定的条件及用地情况进行核查，没有国土资源部门核查核验意见，或核查核验不合格的，不得通过建设项目竣工验收；项目用地申请改变土地使用用途或规划条件的，必须严格履行规划审批的程序，并缴纳土地变更使用用途或规划条件产生的土地差价款。
九、严格清理闲置土地
土地出让后必须依据出让合同约定，及时进行开发利用。市国土资源局要完善供应土地档案信息，对达到期限不开发利用或达不到开工认定条件的，要及时启动清理和调查工作。对已清理出来但尚未处置的闲置土地以及新发现的闲置土地，市国土资源局要按照有关闲置土地处置法律、法规、规章以及省政府的规定，在进一步深入调查、全面掌握每宗地情况的基础上，逐宗做好土地闲置认定和处置工作，促进土地节约集约利用。
今后，出让的土地必须是征拆完成后形成“净地”的土地，确保从源头上防止出现土地闲置现象。市国土资源局要通过利用土地市场动态监测监管系统做好已供应土地的跟踪管理工作，要在约定开竣工时间、实际开工、竣工验收等时点以及开发建设过程中，定期或不定期对项目建设情况进行现场核查，相关信息要及时、全面、准确采集和录入。对于事实清晰，已构成闲置的建设用地，要严格依法依约处置，并及时将处置信息录入监测监管系统；对实际已经动工开发利用、不构成闲置的建设用地，要及时在系统中更新，消除疑似闲置预警信息。
严格执行闲置土地处置的法律和政策，土地闲置1年以上不满2年的按土地出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费；土地闲置超过2年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的也应采取延长动工开发期限，调整土地用途、等价置换、安排临时使用、政府收购储备等途径及时处置，提高土地利用综合效益。
十、加强土地执法监察实施工作
各责任部门要严格落实《五指山市土地执法共同责任制度》，紧紧地围绕耕地保护和对建设项目用地“批、供、用、补、查”的全面监管和全程监督，加强与市国土资源局的协调配合，充分发挥土地违法违规行为查处的整体合力。市国土资源局要按照执法监察队伍标准化建设要求，选好配强执法队伍，完善执法装备，切实提高执法队伍战斗力和执行力。市国土资源局要强化动态巡查制度，细化责任分工，健全案件查处工作机制。特别是对违法用地高发地段和集中区域，坚持开展经常性的动态巡查，对发现的土地违法违规行为，要及时下达《责令停止违法行为通知书》，并要抄告所属乡镇及相关部门，重大土地违法违规行为要及时报告市政府。对不听劝阻、仍然施工的建设项目，由市国土资源局牵头，公安、住建、城管、环保等相关部门配合，依法予以制止或拆除。市国土资源局要建立建全巡查网络，将土地卫片执法检查、日常动态巡查、群众举报线索等有机结合起来，拓宽土地案件线索来源，做到“早发现、早制止、早处理”，努力实现违法用地宗数和违法用地面积下降目标。涉及土地的案件查处必须严格按照《国土资源行政处罚办法》和《国土资源违法行为查处工作规程》进行。对影响较大、后果严重的土地违法行为责任人要依法问责，对达到移送标准的要依法移送相关部门处理，涉嫌违纪的移送纪检监察机关调查，追究党纪、政纪责任；涉嫌触及刑律的，及时移交公安、检察机关立案侦查。要通过案件处理，有效震慑土地违法者，教育广大群众，切实维护土地管理法律法规政策的权威性和严肃性，确保土地管理秩序的健康稳定。
五指山市人民政府
2015年11月25日
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