为了全面了解和掌握当前我市农村土地流转现状，及时发现存在困难和问题，研究探索推动农村土地流转的对策措施，促进土地流转健康有序规范运行，服务农村改革发展综合试验区建设。市人大常委会组织市直单位相关人员组成调研组，陆续深入部分县区，对全市农村土地经营权流转情况进行了专题调研。从调研情况看，信阳市土地流转主要呈现以下特点。
1、土地流转面积迅速增长，流转规模不断扩大，流转进程不断加快。2008年年底全市耕地流转面积109．7万亩，占耕地总面积的13．25％，截至2009年6月30日，全市耕地流转面积扩大到188．25万亩， 占耕地总面积的22％，提高了近九个百分点。主要原因是我市大力发展农村二、三产业，劳务输出的力度不断加大，非农化进程加快，解放了大量农村劳动力，为土地集中奠定了基础。
2、流转形式以转包出租为主，流转对象多元化。土地以转包形式流转的面积为11．96万亩，出租形式流转的为49．88万亩，以这两种形式流转的土地面积为61．84万亩，占土地流转总面积的39％。从土地流转对象上看，流转给专业大户(50亩以上)经营的面积为73．98万亩，占耕地流转面积的39．3％；流转给企业经营的面积为14．03万亩，占耕地流转面积的7．45％；流转给农民专业合作社的面积为15．08万亩，占耕地流转面积的8．01％。
3、土地流转模式不断创新，典型带动作用凸显。一是种养大户承包型。种养大户通过租赁、互换、转包等形式承接农户土地，进行规模种养，带动特色农产品和土地规模化经营双向发展。二是农民专业合作社带动型。通过合作社承包土地，建立生产基地，形成合作社+基地的产业化经营模式。三是龙头企业租用型。以主导产业为依托，培育和发展了一批农业产业化龙头企业集群，通过建立特色农产品基地，兼并土地，引领农户进行有方向性的流转。
4、政府引导作用彰显，流转程序逐步规范。各县区政府高度重视土地流转工作，充分利用广播、电视、报刊等形式，广泛宣传农村土地承包的相关政策法律，引导农民在政策法律框架内进行土地流转。各县区从搭建流转平台入手，规范土地流转程序。县、乡、村土地流转服务机构组织健全、设施配套、各司其职，负责本地土地流转政策的宣传、咨询，信息的收集、整理、反馈，指导土地流转双方依法签订合同，监督承包户经营情况，管理土地流转合同及档案等多项职责，保证了土地在流转过程中坚持严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。
总之，在当前我市创新农村土地流转的体制机制的进程中，各县区均进行了有益的探索。但从总体上看，农村土地的改革还是明显落后现代农业的发展要求。表现在土地流转行为不规范；土地流转规模小、流转的市场机制尚未形成；缺少具体政策的指导，政府的扶持力度不够；配套社会保障机制不健全；产业格局不理想，产业链条短等方面。因此，在现阶段认真研究我市农村土地流转进程中存在的问题，寻找并建立起新的土地经营管理机制，对解放和发展农村生产力，全面推进农村改革发展综合试验区各项建设，具有重要的现实意义。为推动全市农村土地流转，提出以下政策建议。
(一)用活政策，在创新流转体制上谋求新突破
1.倡导股份制。农民将土地承包经营权以货币形式量化入股，组建土地股份合作社。一是合作社本身不直接经营产业，农民以土地承包经营权和资本共同入股，将土地出租给其他农业经济组织经营，入股农民保底分红；二是合作社直接经营，由合作社按统一经营、联产计酬经营方式开展生产经营活动，以发展特色高效农业为抓手，把分散的农户组织起来，分散的作业统一起来，分散的经营联合起来，实现现代农业的集约化和规模化经营；三是合作社参股到龙头企业经营。合作社通过经营土地所获取的收益，除去必要的开支和章程规定留存的积累外，其余全部按农户入股股份进行分红。
2．支持租赁制。农户将承包土地经营权出租给专业大户，龙头企业等产业经营业主，出租后原承包关系不变，承租方按租赁合同约定定期向出租方支付土地租金，对承包户负责。
3.允许多形式。互换，可以打破村组界限，跨村跨组互换承包地块，使土地“化零为整”，为实施机械化规模经营打下基础，既可以产生更大的经济效益，又可以解放更多的劳动力。转让，对有稳定非农职业收入来源的农户，鼓励其将部分或全部土地承包经营权有偿转让给经营大户、龙头企业。置换，鼓励长期外出并有稳定固定职业和固定住所的农民，自愿放弃承包土地及宅基地，探索在产业园区、城镇郊区范围内开展以“承包地换社保、宅基地换住房”试点，按照承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划富有特色和宜居的农民新村，农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准换取一套住房。这样可以快速完成宅基地换房，使农村土地进一步集中，土地流转有了更大的发展空间。
(二)大胆实践，谋求政策扶持新突破
1.积极吸纳各类资本。一方面力争政府财政在每年财政预算中，安排一定数量的资金设立土地流转专项基金，重点用于改善流转土地规模经营的基础设施，完善土地流转信息网络，鼓励农民土地流转和培育规模经营大户。对于土地流转面积一定规模的，由县级立项并给予项目资金奖励扶助。对于整组、整村进行土地流转的，政府可按不同标准奖励集体经济组织。另一方面，像我市这样一个经济欠发达的地区，单纯依赖国家和地方财政给付是不现实的。因此，在现有条件下实现农村改革发展的目标，就必须挖掘民间资本的潜力。政府要鼓励有条件的农民群众成立资金互助合作社，引导社会闲散资金入股，解决农民创业的融资难题；要积极联系本地在外成功人士，把握他们返乡创业的心理动态，打出亲情牌，营造浓厚的回乡创业氛围，增强他们的投资愿望、投资意识和为家乡发展做贡献的荣誉感。要搞好宣传发动，对返乡创业的人士，出台奖励优惠措施，在土地、资金、信贷等各方面给予扶持，激发广大在外成功人士返乡参与发展特色高效农业的热情。
2.实行农业项目和基础设施优先投入政策。政府要整合农业、国土、财政、水利等部门资源，加大农村基础设施建设投入，通过国土整治和农田水利等项目建设，使小田变大田，坡田变梯田，提高耕地质量，增加有效耕地面积，调整优化土地利用结构和布局。以实施农业综合开发、土地整理项目为契机，加强交通、水利、电力等基础设施建设，建设一批树成行、地成方、田间道路和排灌沟渠齐全的农业生产基地，为土地大规模流转，吸引社会投资和产业开发创造优越的基础条件。农村土地整理、标准农田建设、特色农业产业基地建设、高效产业园区、农业综合开发、农用机械补助等涉农项目，要尽可能与土地流转经营相结合，优先安排项目资金。
3.围绕土地流转建立现代农村金融制度。广大金融机构之所以不愿对农村和农民发放贷款，主要原因是出于对贷款安全的担忧，因为农业自身的特点决定了这一产业的风险比较大，而农民又缺少符合抵押条件的财产来作为贷款的担保。确权颁证使农民的土地承包权或使用权具备了充当抵押物的条件，这将消除阻碍农村金融发展的最大障碍，吸引更多的金融机构到农村去提供融资及各项金融服务。所以，政府要抓紧对土地、林地、滩涂等生产资料进行确权颁证，并建立有序规范的土地流转市场，研究探索土地承包经营权、林权、房产成为银行抵押物的途径和方法，建立一套完善的机制，让土地流转撬动农村亿万资产，激活农民手中最大的资本。各金融机构和财政担保公司要探索试行土地经营权作为贷款抵押的具体实施方法，支持具备条件的规模经营主体利用法律法规未禁止的其他方式，开展直接融资。对规模经营主体用于添制和更新机耕设备、扩大生产经营的贷款，财政可给予适当比例的贴息。
4．加大科技支撑力度。对流入土地一定规模以上的龙头企业、专业大户或各类农民专业合作社，农业、科技部门应争取选派专业对口的科技人员，实行“一帮一”的技术服务或科技承包；鼓励支持更多的专业技术人员积极参加各类业主的招聘，原有身份待遇不变，有突出贡献的另行奖励。科研单位和科技人员也可以采取创办、参股等多种形式，依靠种子和科技优势，积极吸纳带动农民或土地入社。在发展壮大农民专业合作社，促进农民增收的同时推动土地流转。
5.大力培育经营主体。首先，土地流转要与农民专业合作社发展相结合。农民专业合作社作为一个新兴的经济实体，能够对土地流转行为实行规范化、程序化操作。农民专业合作社与土地流转是孪生兄弟，相互联系、相互发展，没有连片的土地经营，农民专业合作社无法发展壮大。农民可以以土地为资本，灵活运用土地流转的五种形式，采取入股、互换等多种形式加入各类农民专业合作社，推动土地流转。农民专业合作社也可以通过流转的土地，实施规模化生产经营，使合作社自身得到不断发展壮大。所以政府要从规范、引导农民专业合作社发展入手，探索出一条以农民专业合作社为桥梁，农户自愿互利、多种形式流转土地的新模式，盘活土地流转这盘棋。其次，土地流转要与培养农民企业家、农村能人相结合。农民专业合作社不仅是农民公司，也是提高农民素质的大学校。所以要依托承包土地的农民专业合作社等各类经济实体，大面积普及农业科技，培养农民企业家、能人大户和有知识、懂技术、会经营的职业农民；要大量吸纳大学生加入合作社，在生产实践中培养农业科技人才；要鼓励工商业投资农业，鼓励成功人士兴办家庭农场，通过土地流转培育和造就更多的大农场主、农民企业家。同时，政府要为创业者解决规模经营难题，使之成为农村生产力发展的一支生力军，推动农村生产力发展。
6.建立现代农业生产经营体系。农户小规模生产与农业市场化矛盾日趋尖锐，同一种植区域内甚至同一块田内种植不同的农作物品种，难以保证农产品质量，导致经济效益低下。只有土地流转才能实现农作物规模种植，推进农业结构升级。一是流转后形成的规模化土地，必须依靠现代农业科技手段组织生产经营，才能产生最大的效益。要利用土地规模化经营，催生一批有优势、有规模、有特色的高科技示范园和现代农村服务组织，开展农业先进技术集成示范。从良种选育、高效安全生产、贮藏加工等各个环节开展农业产业化技术创新，实现生产技术集约化、生产过程机械化、农产品销售信息化。二是土地流转后要实施农业技术大面积推广应用和农业机械化作业、集约化生产。政府要大力培育社会化服务体系，尤其是搞好机械化插秧、信息化技术提供、优良品种推广等服务，这样才能有效降低成本，提高农业效益，调动农民和各类资本投资农业的积极性，为土地流转提供稳定的支撑。三是以土地流转推动农业产业化升级。政府要通过联合招商、公开招标等形式将土地流转到农民经济合作组织、能人大户以及其他经济科技实体手中，培育出农业产业化龙头企业、各种特色农业示范基地和高科技示范园区，以土地流转加速农业产业结构升级，实现本地特色农业规模发展。
7.实行用地倾斜政策。在符合土地利用总体规划的前提下，各类规模经营主体发展特色高效农业，需要建造与之配套的圈舍、简易仓储、晒场及临时办公用房等相关用地，按不超过流转面积8％的临时用地手续报批，经营业主应与土地主管部门签订复垦协议，按农业用地对待。政府各职能部门之间要加强沟通，特别是要与国土部门这样的土地执法机构搞好协调。在牵涉到农业发展用地的具体事宜上，政府相关职能部门要与国土部门实现对接，搞好政策咨询，避免部门间政策发生冲突。政府可责成国土部门向土地、林权流转和金融服务中心派驻工作人员，组成相互联络的工作机构，这就便于政府有关部门及广大农民群众咨询土地的各项法规政策，在具体事务上得到帮助和指导，确保土地流转及承包经营合法。
8.探索政策性农业保险。积极创造条件，按照“政策性保险、商业化运作”的方式，充分利用现有商业保险公司资源，优先在土地规模经营主体中开展农业政策性保险，各级政府可给予保费补助，并及时提供气候信息、市场信息、重大病虫害预防信息，尽可能规避或降低农业生产风险。
(三)把握重点，谋求规范管理新突破
1.积极培育农村土地流转市场。一是逐步建立农村土地流转信息网络。以村组为单位，把农村土地承包情况、流转情况、农村劳动力情况等资料进行全面统计，逐级上报汇总，实行年报制度。有条件的地方，逐步实行微机化联网管理，实行信息资源共享。二是建立科学的农地评定、评估体系，合理评价农村土地价值，保护农民土地流转的收益。三是有条件的地方成立市场化运作的土地流转中介服务组织。以市场为导向，自负盈亏，自主服务，解决土地供需双方因不能及时沟通而使流转受阻的矛盾，搜集统计土地流转的供需和市场价格等信息资料，使农户和有意投资农业的经营者能及时、准确获得可靠信息，提高土地流转交易的成功率，降低流转交易成本。
2.建立农村土地流转服务体系。县级农村经济管理部门要成立农村土地流转管理办公室，负责土地流转的政策研究，方案制订和业务指导等工作。乡镇以农村经济管理机构为依托，成立农村土地流转服务中心，负责农村土地流转的政策咨询，贯彻落实土地流转政策，指导流转双方签订土地流转合同，办理土地流转合同的鉴证，对土地流转纠纷进行调解仲裁，以及对土地流转合同的登记、变更等情况进行备案。村级成立土地流转服务站，由村报账员兼任土地流转信息员，及时掌握村组农户土地流转的意愿，提供规范的土地流转合同文本和土地承包经营权流转的信息，协调土地经营权流转双方的利益，督促依法签订流转合同，调解土地流转中出现的矛盾和纠纷，对土地流转情况进行登记，及时向乡镇农村土地流转服务中心提供土地流转动态情况。
3.建立土地流转纠纷调处仲裁机制。县级土地流转服务中心要成立土地流转仲裁机构，根据《农村土地承包经营权纠纷调解仲裁法》，开展农村土地承包纠纷仲裁工作，采取协商、调解、仲裁、诉讼等多种形式，依法调解农村土地承包经营纠纷。调解不服的，由县级农业行政主管部门仲裁，也可直接向人民法院起诉，确保土地流转在法律框架下依法有序进行。
4.加大就业培训力度。只有加快农村劳动力转移，才能为土地流转创造良好的外部条件。因此，要建立以政府为主导，社会中介为补充的农村劳动力就业服务体系，形成多形式、多层次、有保障的劳务输出格局。通过大力发展各类农民专业合作社，放手发展农村二、三产业和个体私营经济，吸纳农民就业，完成传统农民向工人、合作社社员和其他角色的转变，实现劳动力就地转移。同时，要以广泛施行农村劳动力转移培训，提高劳动力素质，增强农村劳动力就业层次为依托，多方联动加速农村劳动力向外转移的步伐，让大量的农村劳动力能够出得去、留得下、挣到钱。这样才能使农民破除传统思想，摆脱土地束缚，集中精力外出务工，进而带动土地流转，得到土地流转收益和外出务工双重收入，实现农业发展和农民增收的目标。
