来源：中国社会科学在线
中国土地市场日益成为政府、民众及学者关注的话题。土地市场的有序开发和运作，离不开政府的有效管理。1999年，英国学者Alan W. Evans在《土地市场及其政府干预》（The Land Market and Government Intervention）一文中，将政府对土地市场的干预行为归纳为两类，即土地规划和土地供给，分别从需求和供给两个角度，分析政府干预对土地价格以至房屋价格的影响。2008年，荷兰学者Nersu H. Koroso等则指出，土地市场是当前各国政府管理最糟糕的五个领域之一。
城市规划影响资产价值
城市规划可以理解为对城市范围内土地的用途进行规划管理，以消除违规使用土地产生的负外部性。为提高居民福利，城市规划制止不合理的开发利用，保护环境资源，提供高效有序的城市基础设施。
1991年，Pogodzinski和Sass提出，根据规划目的的不同，城市规划大致有三种类型：第一是外部性规划，即为了最小化外部不经济的影响而进行的规划；第二是排除性规划，其目的在于将贫穷的家庭排除出去；第三是财政性规划，旨在通过促进工商业发展以及高价值住房的开发，增加当地税收收入。1995年，McDonald通过调查发现，规划消除的负外部性对不同收入群体的影响不同，因而各收入阶层对政府规划的态度相异。一般地，低收入群体比较排斥城市规划，因为很多规划政策会使他们失去就业机会，而社会中高收入阶层则普遍表示支持，他们能够更多地享受由规划带来的更有序的城市发展。
政府往往通过规划对城市土地的使用加以管制，城市规划的主要形式有划定保护区、设置城市增长边界、征收管理费等。如政府划定保护区，既降低了当地环境变动的风险，也在一定程度上对当地土地资源的开发利用加以限制。因而，划定保护区对土地价值的影响是双向的，风险的降低使价值上升，而对开发自由的限制则倾向于降低土地价值。又如规划管制，尤其是在主要城市周边设置城市绿化带等增长边界，在经济学家看来，无疑是高企的土地和房屋资产价格的重要来源。扩张管制使城市扩张范围内的土地弥足珍贵，如果能够获得开发许可，土地价格更会成倍地上涨。1997年，Cheshire和Sheppard指出，政府对城市扩张范围的限制成本，相当于“对家庭收入征收10%税收”，并且管制带来的好处大多由高收入群体享用。英国的规划得益制度以及美国政府征收的影响费等都是干预政策的不同形式，在增加财政收入的同时，对城市规划起到支撑作用。
增加土地供给保证城市有序发展
土地市场最显著的特征是土地位置的独特性，因此许多开发项目所需要的土地是不可替代的。但并非所有土地所有者都愿意随时按照市场价格出售土地，为保证城市的有序发展，政府需采取适当措施，以增加可开发土地的供给。
多年来，瑞典和荷兰政府提前购买预计未来将被开发的农业用地，随着城市的扩张，当城市有序开发活动扩至周边时，该处土地已经是公有的了。实际上，开发商获得这些可开发土地的成本，仅仅是农业用地价格加上基建成本。Duncan和Needham分别讨论了瑞典和荷兰的这一过程。这种形式的政府干预虽然使开发商以更低的价格购地，但并没有给开发商带来额外收益。更多的可开发土地供给使土地价格下降，如果开发商销售住房面对的是竞争市场，那么他们的成本降低会使房价更低。
此外，在德国和中国台湾地区等地存在土地所有权再分配制度，土地所有者达成协议，该地区的某些土地被分配用于修路或其他基础建设。如果被分配公用的土地占总面积的三分之一，那么余下的土地在所有土地所有者之间重新分配，每个土地所有者都将分得其原有土地面积的三分之二，并且每人分到土地的位置和形状都以适合开发为原则。土地所有权再分配制度将农业用地集中起来用于城市开发，只要土地所有权是分散的，各地都面临将土地集中起来开发的类似问题。此时，对土地所有权和使用模式进行重新规划是必要的，要求政府或其授权机构拥有强制购买或征用土地的权力。
我国城市土地市场是“土地使用权”市场
在20世纪80年代末，中国改革给了人们交易土地使用权的权利，其市场实为一个土地租赁系统，或“土地使用权”系统。城市土地归政府所有，居民购买特定期限内使用土地的权利。根据1998年的《土地管理法》，居住、工业以及商业用地的使用期限分别为70年、50年及40年。
中国城市土地市场可以分为三个级别，即一级、二级和三级土地市场。在一级土地市场，政府强制收购和征用农村集体所有的土地，转而按照市场价格，将土地使用权出售给开发商，用于城市开发。另外，提供基础设施和公共服务的公共组织可以通过行政划拨得到土地，它们需要承担土地收购成本，并向集体所有者支付一定的补偿。二级土地市场涉及在政府监管下，商品房开发商和最终用户之间土地使用权的转让。三级土地市场上进行的是土地最终使用者之间的交易，常见的有租房市场和二手房市场等。
在上述土地使用权的流转中，往往出现地方政府广泛使用强制征用权却又缺乏合理的补偿机制的现象，造成被征用土地的农村集体所有者以及城市房屋所有者的不满。一旦收购完成，地方政府在一级土地市场上将土地使用权出让给各项城市开发项目的执行者，主要形式有行政划拨、协商、招投标等。除了用于修建基础设施的土地通过行政划拨分配外，其他形式的土地转让主要以市场价值为基准。高昂的土地价格从而高房价，为很多低收入家庭需求所可望而不可即，这样的城市土地使用权市场是不公平的。虽然政府开始通过补贴、免税、行政分配等方式，增加经济适用房的供给，但在低端住房市场上，仍然存在严重的供不应求。
在信息可得性方面，土地法要求及时公开土地所有权、土地价格的统计信息，并规定政府须补偿由不可靠信息造成的损失。大多数地方政府都在网上公布了土地市场信息，尤其是通过招投标进行的土地使用权转让前后的市场信息，但是通过协商出让土地的信息仍很少公开。根据2010年仲量联行的房地产透明度指数，中国土地市场透明度已经从“模糊”上升到了“半透明”水平，但仍然落后于很多国家。
我国土地市场运作效率在各城市之间差异很大，直到2007年，各地区才建立了统一的土地交易登记模式。一些主要的大城市由于登记程序简单、时间较短、成本较低而具有较高的效率，而在经济较落后的城市，土地市场效率低下。这在一定程度上导致中国土地市场普遍存在未登记的非正式交易，非正式交易不受法律保护，从20世纪90年代开始明显减少。
中国土地使用权市场还受到某些政府官员滥用权力的干扰，多年来不断出现因个人利益而违规出售土地使用权或土地使用权转让的欺骗性授权的事件。为了打击和避免贪腐行为，中央政府加强了反腐和监管力度，定期报告和调查腐败事件，并收回违规出让的土地，但腐败现象仍然是政府土地管理中的重要问题。
（作者单位：复旦大学城市经济研究所）
