日前，经省政府同意，安徽省国土资源厅联合安徽省财政厅、安徽省住房和城乡建设厅印发了《关于加强农村宅基地管理工作的通知》(皖国土资〔2016〕4号)。这一文件的出台和实施，对于进一步规范宅基地管理，保护耕地红线，促进土地节约集约利用，保障农民合法权益，统筹城乡发展，保持农村社会稳定和经济可持续发展具有重要意义。
一、出台背景
长期以来，在各级政府和有关部门的共同努力下，在各村集体和广大农民的大力支持下，我省宅基地管理工作取得了积极成效。同时，由于宅基地管理制度与当前农村发展相比存在一定的滞后性，我省少数地方宅基地无序扩张，闲置和粗放利用以及乱占耕地现象比较严重。亟需出台相关文件，加强农村宅基地管理。
(一)保障农民宅基地法定权利，遏制违法占地的需要。根据土地管理法律法规的规定，农民结婚分户、因自然灾害或者实施村镇规划需要搬迁的、原有宅基地被依法征收以及县级以上人民政府规定的其他条件，农户有权依法取得宅基地。占用未利用地和建设用地的，县级政府批准即可，如果涉及占用农用地的，还必须报市甚至省政府办理农用地转用审批手续。由于可用于农民建住房的农用地转用计划指标严重不足，导致农户占用农用地建住宅难以得到批准，在法定权利得不到保障的情况下，许多农户非法占地建住宅，皖北地区尤其严重。必须通过制度创新，在确保耕地保有量不减少、质量有提高和建设用地总规模不突破的前提下，使农民取得宅基地的法定权利得到应有保障，并解决违法占地建住宅的问题。
(二)建立宅基地退出机制，推进节约集约用地的需要。近年来随着工业化、城镇化的深入推进，农村人口大量流动，由于缺少宅基地退出机制，“空心村”问题愈加突出。同时，传统的“一户一宅”单宗分散方式分配宅基地，已经不能适应经济社会发展的需要，宅基地人均面积高，粗放利用问题十分突出。需要通过建立宅基地退出制度，完善集中统建、多户联建等相关制度，促进土地节约利用。
(三)落实国家政策，完善相关管理制度的需要。党的十八届三中全会决定明确要“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”。《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发〔2016〕8号)，要求加快建立农业转移人口市民化激励机制，探索农户对宅基地使用权自愿有偿退出机制。《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)规定，要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助。国土资源部也出台了完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的文件，对加强宅基地管理提出了具体要求。为落实国家相关政策，需要省里出台具体政策进行明确和规范，为加强管理提供政策依据。
二、强化规划管控引导作用，坚守耕地保护红线
科学编制规划是管好宅基地的前提，《通知》明确了县、乡两级政府的职责。县级人民政府要运用第二次全国土地调查成果，修订完善县乡级土地利用总体规划，编制县域乡村建设规划。乡级人民政府要以县乡级土地利用总体规划和县域乡村建设规划为依据，科学编制村庄规划，明确宅基地具体位置。特别要指出的是，村庄规划必须经村民会议或村民代表会议讨论同意后才能按规定程序报批，以充分尊重民意，提高规划的社会公信力和执行力。为严格规划实施，《通知》对农村宅基地选址做了明确规定，必须符合乡级土地利用总体规划和村庄规划，严禁占用基本农田或在土地利用总体规划确定的建设用地范围外、地质灾害防治规划确定的禁止建设区建设住宅。凡村内有空闲宅基地的，不得批准新增建设用地。同时鼓励和引导村集体按照村庄规划集中建设新居。
三、推行农民户有所居多种实现形式，严格节约集约用地
实践中，分配给农民宅基地主要有两种方式：一是单宗分散的宅基地分配方式，即传统的“一户一宅”的分配方式;二是集中建设方式，如统一建好农民新居然后将住房分给符合宅基地申请条件的农户，或者由农户按照要求在集中建设区集中建设。后者与前者相比，更加节约用地，适合于城镇周边以及土地整治、自然灾害导致的村庄搬迁等，特别是在城郊地区可以防止形成新的“城中村”。因此，《通知》规定，对土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界内的城郊、近郊农村居民点用地，原则上不再进行单宗分散的宅基地分配，鼓励集中建设农民新居;对土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界外的传统农区，继续实行“一户一宅”的宅基地分配制度;对人均耕地少，二、三产业比较发达的地区，以及土地整治、自然灾害导致的村庄搬迁等，在农民自愿的基础上，实行集中建设等方式。
同时，鉴于各地土地资源、人口、区位、居住环境、居住习惯以及宅基地分配方式不同，对宅基地面积需求存在较大差异，《通知》规定，市、县级人民政府要在《安徽省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》规定的农村村民新建住宅宅基地面积标准范围内，综合宅基地所在区位、占地类型以及农村人口和土地资源状况，制定符合当地实际的“一户一宅”宅基地面积标准和集中建设农民新居宅基地面积标准。
四、简化审批登记手续，实行宅基地审批登记合一
由于法律法规对宅基地申请审批程序规定比较原则，各地现行做法多是宅基地经批准后由国土资源管理部门派人到现场放线定界，待农民将房屋建成后再申请宅基地登记，不够便民利民，管理效率低。为简化宅基地登记手续，规范宅基地申请审批，《通知》规定实行宅基地审批登记合一，宅基地通过县级人民政府批准后，县国土资源管理部门依据批准文件和宅基地使用人的登记申请，直接办理宅基地使用权登记手续，农民凭证用地。考虑到审批统一建设农民新村的宅基地与审批单宗分散的宅基地的程序存在较大差异，《通知》还专门规定了统一建设农民新村用地审批制度。
五、建立“双平衡”机制，保障农民住房刚性需求
为在保障农民住房刚性需求的同时，进一步加强耕地保护，控制农村建设用地总量，《通知》规定了占用农用地审批备案和村庄用地复垦核销2项制度，在坚持耕地数量不减少、质量有提高，建设用地规模不突破的前提下，建立起“双平衡”机制，即建立“耕地、建设用地”占补平衡制度。一是建立占用农用地审批备案制度，市级人民政府在批准农用地转用时，不再与用地指标挂钩，可以根据县级政府的申请按照农民建房确需占农用地的数量批准农用地转用，并将批准转用土地的数量报省国土资源厅备案，实现对农民宅基地应保尽保。二是建立村庄用地复垦核销制度，县级人民政府负责耕地占补平衡,在县域范围内通过自我调节实现“耕地与建设用地”数量的“双平衡”。为了防止耕地只占不补,《通知》规定，县级人民政府未按规定复垦的，省国土资源厅将责令限期整改，限期内未整改或未整改到位的，省国土资源厅将扣减该地当年相等数量的新增建设用地指标，并暂停批准新增建设用地。
六、建立退出宅基地激励机制，提高土地利用效率
随着城镇化的快速发展，越来越多的农民从农村走向城镇，农村空置的宅基地越来越多，一些农民在城镇安家后，愿意将宅基地有偿退出。通过建立激励机制让农民自愿退出多余的宅基地，既可以使资源变现，让农民得到实惠，又能加强耕地保护，提高农村土地利用率，是一项利国利民多赢之举，应当因势利导有序推进，对此，不少地方也进行了有益的尝试。在总结各地经验的基础上，《通知》从4个方面规定了宅基地退出激励政策：一是对村民自愿退出因历史原因多占的宅基地，村民小组要予以适当补偿，村民小组没有能力补偿的，由市或县级人民政府给予奖励。二是村民自愿退出全部宅基地或符合宅基地申请条件但自愿放弃申请的，市或县级人民政府应当给予其奖励，并将拟奖励的资金实行集中管理，在村民购买当地城镇住房时一次性发放给村民。三是为了保障奖励资金来源，规定市、县人民政府要设立专门的退出宅基地奖励资金。退出的宅基地复垦为耕地后形成的新增建设用地指标收益和新增耕地占补平衡指标收益，要优先用于对退出宅基地的补偿或奖励。四是退出的宅基地复垦为耕地的，原使用该宗地的农户有优先承包经营权。考虑到我省各地经济发展和农村住房差异较大，《通知》要求市或县级人民政府要根据当地实际制定奖励资金的管理和使用办法。需要强调的是，农村退出宅基地必须以保护农民的财产权、尊重农民的意愿为前提有序推进，严禁搞强迫命令，严禁以退出宅基地作为农民进城落户的条件。
七、切实加强监管，确保政策落地生根
宅基地量大面广，涉及农民的切身利益，情况复杂，需要政府、部门和农村集体齐抓共管，建立共同管理责任机制，才能建立起良好有序的用地秩序。为强化监管，《通知》从5个方面进行了规定。一是明确了职责分工。明确了市、县级人民政府以及各级国土资源、财政、城乡建设、规划、房产、农业、林业、社会保障等部门的职责分工。二是加大支持力度。市、县人民政府要整合相关涉农资金，用于村庄规划区配套基础设施建设。村民经批准占用农用地建设住宅的，县级人民政府要安排资金用于复垦农村建设用地或落实耕地占补平衡要求，不得向农户收取补充耕地费、耕地开垦费等相关费用，涉及耕地占用税、新增建设用地土地有偿使用费的征收参照城乡建设用地增减挂钩相关政策执行。三是实行动态监管。县国土资源管理部门要建立宅基地使用登记台账和动态数据库，实现宅基地审批、登记、变更等“一张图”动态监管。并建立全程服务、跟踪管理制度和动态巡查制度。四是充分发挥村组作用。鼓励指导村民委员会或村民小组，依法依规制定符合本地实际的村规民约，做好宅基地分配、调换、信息公示、农村新居建设管理、权属纠纷调处等工作。五是加强宣传教育。提高干部群众遵守土地法律和珍惜土地的意识，增强依法管地用地、节约集约用地和保护耕地的自觉性。
安徽省国土资源厅
2016年3月4日
