为贯彻落实党的十八届三中全会决定，以及《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号）、《广东省农村土地承包经营权确权登记实施方案》（粤农〔2014〕275号）等文件精神，全面推进我市农村土地承包经营权确权登记颁证（下称确权登记颁证）工作，制定本方案。
一、指导思想和工作目标
（一）指导思想。以党的十八大、十八届三中全会精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，巩固和完善农村基本经营制度，保持现有土地承包关系稳定并长久不变；以现有土地承包经营现状和农村股份合作制改革为基础，尊重农民意愿，研究制定适合各镇区确权登记颁证工作的路径和方法，进一步明晰农村土地权属关系，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，为我市深化农村综合改革、统筹城乡协调发展、促进农业现代化提供保障。
（二）工作目标。坚持“确实权、颁铁证、不留后遗症”的工作原则，依据有关法律法规和政策规定，以二轮土地承包台账、农村股份合作制改革和农村集体土地所有权确权登记成果等为依据，以现代信息技术为手段，梳理查明现有土地承包关系，查清承包土地的面积和空间位置；界定确权对象，建立土地承包经营权登记制度，以户为单位颁发农村土地承包经营权证书，实现承包面积、承包合同、登记簿、权属证书“四相符”，将农民的土地权益确权到农户。探索建立土地承包经营权与股份合作制股权相对应的信息登记和联动机制，建立农村土地承包信息数据库和管理系统，实行动态管理，为农村不动产登记打好基础。
我市确权登记颁证工作，按照“2014年试点，2015年全面铺开，2016年基本完成”的总体安排，在2015年上半年基本完成三角镇、西区两个试点确权登记颁证工作，掌握基本工作方法，规范各项工作流程，探索积累经验。其余的22个镇区要在2015年底前，结合本地实际制定出台本镇区工作方案，并至少选取一个以上村（社区）先行开展工作，2016年全面铺开，年底前基本完成确权登记颁证任务。
二、工作原则
（一）保持稳定，兼顾发展。妥善处理好改革、发展和稳定的关系。坚持以家庭承包经营为基础，实行统分结合的双层经营制度，尊重我市土地高度流转、适度规模经营的客观事实，保持现有农村承包关系稳定，切实维护集体利益和农村基本经营制度，以农村土地二轮承包关系和农村股份合作制改革为基础，开展确权登记颁证工作。对目前行之有效、符合绝大多数农村集体组织成员利益的土地经营制度，不能推倒重来；对已经民主协商、民主表决，已形成集约经营的连片地块，不应打乱重分。强化物权登记管理，妥善解决农村土地承包经营历史遗留问题，化解不利于农村健康发展、和谐稳定的纠纷和隐患。要把握政策精神，注重开展风险评估，抓好社情民意研判，防止因方法简单、工作粗糙或违规操作而引发农村不稳定。
（二）依法依规，民主协商。严格执行《物权法》、《农村土地承包法》等法律法规和政策规定，按照有关规范和标准开展工作，确保确权成果经得起实践检验和历史考验。法律政策有明确规定的，严格执行；没有明确规定的，依照法律政策的基本精神，结合本地实际，充分尊重基层和农民群众的首创精神，合情合理作出具体规定。充分发挥农民的主体作用，所有工作程序、方法、内容、结果都要公开，保证农民的知情权和参与权。工作中碰到的具体矛盾和问题，尤其是涉及重大事项、重要环节的，要充分依靠集体经济组织成员，通过民主议事、民主协商的方法来解决，政府和有关部门在尊重民意的基础上，做好工作指导和引导。
（三）因地制宜，注重实效。加强分类指导，不搞“一刀切”，避免简单化。开展工作要兼顾原则性和灵活性，开阔工作思路，创新工作方式，要结合各镇区土地经营现状和股份制改革实际，正确把握和处理好确权、确股、确地三者关系，因地制宜，分类实施，审慎稳妥推进。突出问题导向，分清轻重缓急，按照先易后难的思路，对于权属清晰的先确权颁证，有争议的先调处后确权，对情况复杂、矛盾突出、政策方面一时把握不好、研究不透的，留待后期处理。坚持进度服从质量，统筹安排资源、科学把握进度，分期分批，做细做实，严把关键环节，守好质量关口。
（四）上下联动，分级负责。按照属地管理原则，一级抓一级，层层抓落实，建立“市级统筹、镇区负责、村居落实”三级联动的工作机制，强化沟通协助，形成整体合力。市级负责整体协调和全市性政策的制订、培训、宣传等，指导各镇区制定具体工作方案并督促落实，协调相关单位按照职能分工做好支持配合。镇区是责任主体，负责落实上级决策部署，统筹、指导、督促村（居）开展具体实施工作，确保按时按质按量完成工作任务，接受上级有关部门督查和考核验收。
三、工作方法
我市确权登记颁证工作应在不违背法律法规和尊重历史现实的前提下，以有利于将农村土地承包经营权证书落实到户，有利于保持政策连贯性、有利于促进现代农业持续发展、有利于保障农民权益和强化物权保护、有利于农村稳定为准则，充分考虑各镇区、村组的土地承包经营现状，经过民主协商、民主表决，采取符合国家政策、切合当地实际、顺应民情民意的有效方式方法进行确权。
（一）确权范围。确权范围应为以国土部门农村集体土地所有权确权登记成果作基础，符合并延续我市农村土地二轮承包关系的农村土地（农村土地主要指农民集体组织所拥有的耕地和其他依法用于农业生产的土地）。对于土地权属不清、界址划分不明的，要依法确定所有权和划清界址，再开展农村承包经营权确权登记颁证；对于土地已被依法征收的，不纳入确权登记颁证范围。
（二）确权方式。
1．对于土地二轮承包工作到位，土地实行均分到户家庭承包经营，未被集体统筹经营或未纳入统筹计划，目前各家各户承包地块空间位置、界址仍然清晰，不存在争议的，在尊重集体经济组织成员意愿的基础上，可采取“确权确地”到户。即以农村土地二轮承包或其约定调整期时，集体经济组织内部享有承包经营权的农户家庭为确权对象，以户为单位具体查清承包地块面积、四至和空间位置，签订承包合同，建立确权登记档案，颁发承包经营权证书。
2．对于已实行农村股份合作制改革，土地已流转由集体经济组织统筹经营，家庭承包地块地貌变化大且界址已不能辨认的，可采取围绕股份制，按集体经济组织成员（股东）所持股份比例“确股确地”到户。即以股权固化的股东作为确权对象，以村、组集体经济组织为单位，具体查清本集体经济组织全部承包地块的面积和空间位置，形成统一的宗地图，按组织内部股权份额量化计算每股对应的承包土地面积，各户按照家庭内部所持股权总额确定对应的土地承包面积，以户为单位颁发承包经营权证书，证书上标注所在集体经济组织所有承包地块的“大四至”，注明本户家庭共占的比例份额和承包面积。
3．对于农村股份合作制改革不完善或股权固化不彻底的，但土地实际上已由集体统筹经营，家庭承包地块地貌变化大且界址已不能辨认的，要充分利用本次确权登记颁证的契机，争取做好股权固化或承包期内固化工作，并参照“确股确地”的操作方法完成任务。确实无法固化的，引导集体经济组织成员通过民主议事、民主表决的方式确定本次确权对象，仍有争议的，待争议解决后再进行确权。
4．对于极个别采用上述3种方法仍不能有效实施的村组，可采取本集体经济组织成员认可的其他方式确权颁证到户，其确权方案必须经集体经济组织民主协商、签名表决通过，并逐级报所在镇区、市两级政府审定后方可实施。
（三）确权期限。按照《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》和上级有关规定，新颁发的土地承包经营权证书中，土地承包起止日期与以前土地承包合同中签订的时间一致，即要与土地二轮承包的起止日期一致（如我市大部分镇区土地二轮承包在1998年或1999年开始，土地承包经营权证书的承包期应止于2028年或2029年）。对于承包地经常小调整的，要做好宣传解释工作，在同意按照“承认现状，保证本轮承包期内不再调整”的原则下，再进行确权登记颁证。
四、工作步骤及内容
（一）组织发动阶段。
1．制定方案。各镇区要按照有关要求，制定工作实施方案，针对辖内各村（社区）的实际情况，提出具体工作要求，分解工作任务，明确时间进度，确定保障措施，及时将方案向市确权登记颁证联席会议办公室报备。村（社区）一级要按照镇的工作方案，制定更为详细具体的确权方案，报镇政府（区办事处）审核后，由集体经济组织成员民主表决通过后实施。
2．宣传发动。采用广播、电视、报纸、公开信、宣传单、横幅等多种形式，加强确权登记颁证工作的宣传，适时召开市和镇区工作动员会、镇村干部会议和村民代表会议，让基层干部、农民群众充分认识开展确权登记颁证的目的意义，充分调动参与的积极性和主动性。
3．组织培训。重点培训镇区有关工作人员和村组干部，使之掌握相关政策法规、业务知识以及工作程序和操作规程。
（二）资料准备阶段。
1．收集资料。收集土地二轮土地承包台账、户籍、行政区代码以及行政界线、1:2000数字正射影像数据、基础测绘成果、基本农田范围线、地力登记划分成果、国有用地红线、林权界线、土地调查成果、集体土地所有权确权成果等资料。
2．摸底调查。按照确权调查规程要求，进村入户开展摸底调查，以家庭为单位，整理核对农户信息，填写相关调查表格。实行农村股份合作制的村组，结合实际，查清当前集体经济组织的股权配置及成员状况等，编制确权农户基本信息表，建立股权和土地承包经营权相挂钩的资料信息档案。
3．制作地图。依据国土资源部门提供的最新影像数据、集体土地所有权确权成果等资料，叠加数据处理，制作打印确权工作基础底图。
（三）权属调查及公示阶段。
1．外业调查。根据村（社区）实施方案和确权方式，组织镇村工作人员、村民代表等成立指界组，现场指认承包地块边界，由调查人员采取图解调绘和实地勘测相结合的方式，具体查清各承包地块的面积、四至、地类和空间位置，编制地块编号，填写承包地块调查表，归入土地承包档案。
2．内业处理。对外业调查数据及图件进行检查后，按照相关技术规范，制作承包地块分布图（确认图）、空间方位示意图、地籍宗地图等图件，以及公示结果归户表等资料。
3．公示确认。公示图表经村组审核后，在村务公开栏进行初次公示，公示期限不少于7天，并对公示现场进行拍照存档。公示内容包括承包地块分布图、农户家庭及成员（股东）资料、承包面积（份额）等确权信息。在公示期间，发包方和承包方提出异议的，镇、村工作人员与调查人员应及时核实、修正，并再次进行公示。公示无异议的，由农户家庭户主（代表）签字或盖章并按手印确认，并与集体经济组织签订《土地承包合同》以及有关确认资料。
（四）颁证及建库归档阶段。
1．审核颁证。村集体经济组织将本组织的确权成果资料连同《土地承包合同》，上报镇政府（区办事处）初审，初审通过后提交市农业局审核，审核通过后，向农户颁发加盖市人民政府印章的农村土地承包经营权证书，并造册登记，建立农村土地承包经营权登记簿。
2．建立系统。市、镇区农村土地承包管理部门根据确权登记过程中形成的影像、图标和档案等材料，建立全市农村土地承包信息数据库和管理系统，实现农村土地承包管理信息化。对于实行农村股份合作制改革的村组，探索建立土地承包经营权与股权的信息联动机制，实行动态管理，并逐步建立健全承包土地清查、承包经营权（股权）流转变更、纠纷调解仲裁等各项工作制度。
3．资料归档。按照农业部、国家档案局颁发的《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》和《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证工作操作规范》，由市、镇区农村土地承包管理部门、村（社区）整理确权登记颁证相关资料进行归档，集中保管，并依法按期移交同级国家综合档案馆。
（五）总结验收阶段。各镇区认真总结确权登记颁证工作的组织实施情况，分析存在问题，提出解决办法和建议。在自行组织检查验收的基础上，形成工作及验收报告上报市确权登记颁证联席会议办公室，并做好上级部门的检查验收准备工作
五、保障措施
（一）加强组织领导。市建立由市委、市政府分管领导为召集人，农业、宣传、政法委、公安、财政、国土资源、水务、林业、海洋渔业、法制、信访、档案、司法和妇联等多部门领导为成员的农村土地承包经营权确权登记颁证联席会议制度，负责确权工作的统筹协调，研究解决工作中的重大问题。联席会议下设办公室，办公室设在市农业局，负责开展日常工作。各镇区尽快建立党政一把手负总责的领导机制，成立由主要领导担任组长，相关职能部门为成员的工作领导机构，负责协调、指导、督促等日常工作。各村（社区）要成立专门工作组，负责具体实施工作。市、镇区、村（社区）要高度重视确权登记颁证工作，充分认识其重要性、紧迫性和复杂性，将该项工作摆上重要议事日程，列入重点任务，明确部门职责，层层落实责任，精心组织，稳步推进。
（二）做好宣传培训。把宣传工作贯穿始终，要全方位、多层次、多渠道加大宣传力度，围绕土地承包法律及确权登记颁证工作意义、目的、政策要求和工作方法宣传，充分调动各界参与的自觉性和主动性，努力营造各方支持、积极参与的良好氛围。结合我市确权的实际问题和工作推进需要，分级、分层次培训各级业务部门骨干和镇村干部，进一步提高思想认识和政策水平，培养一支熟悉政策、掌握规程、精通业务、作风过硬的工作队伍，增强各级做好工作的信心。
（三）引导社会各方参与。抽调熟悉农村政策、基层工作经验丰富、经历我市土地制度改革的人员组成市、镇专家咨询小组，负责有关法律法规、政策、技术咨询，参与确权登记颁证项目评审、检查、验收等工作。对需由中介机构负责的有关工作，按照政府采购程序交由中介机构完成，中介机构做好受托业务范围内形成文件材料的归档和移交工作。探索完善纠纷调解仲裁机制，充分利用镇区司法和社会法治资源，通过协商、调解、仲裁和诉讼等渠道妥善化解矛盾，逐步构建多元化纠纷调解机制。
（四）落实工作经费。确权登记颁证工作不得向农民收取任何费用，所需经费由市、镇区两级政府纳入财政预算予以保障，确保经费按时足额到位、使用安全高效。中介公司服务、信息系统研发由市级统一采购，经费由市镇两级负担。镇区应安排相应工作经费，用于推动村（社区）顺利开展确权登记颁证工作。
（五）积极探索解决问题的方式方法。深入基层深入群众开展调查研究，及时掌握和反馈确权登记颁证工作出现的新情况、新问题。对于苗头性、倾向性和具有共性的问题，在深入研究和广泛论证的基础上，提出政策建议和解决措施；对于局部性的问题，各镇区、村（社区）按照“一村一策”或“一事一议”的办法，通过实行差异化、区别性的措施予以解决。注意依靠群众，用群众接受的办法解决问题，推行集体经济组织成员议事制度，确权登记颁证过程涉及的重大事项和权属界线的核定，需交由组织成员按照当地惯用的协商方式民主表决通过。
（六）强化督促检查和总结验收。建立确权登记颁证工作情况报告、监督检查和成果验收制度。市确权登记颁证联席会议办公室应建立各镇区每月（季度）报送工作进展情况，重大问题随时报告制度，并定期对各镇区各阶段情况进行督查及通报。确权登记颁证完成后，要及时对工作情况进行总结，包括登记发证情况、主要做法、经验体会、存在问题及建议等，上报有关总结材料，市确权登记颁证联席会议办公室将适时组织部门和专家对确权登记颁证工作进行检查验收。
