为深入贯彻落实《中共中央国务院关于加大改革力度加快农业现代化建设的若干意见》（中发〔2015〕1号），根据《中共山西省委办公厅山西省人民政府办公厅印发<关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见>的通知》（晋办发〔2015〕13号），按照《山西省人民政府办公厅关于印发<山西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案>的通知》（晋政办发〔2015〕20号）和全市农村工作会议精神，现制订全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案。
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一、总体安排和工作任务
按照市委、市政府安排部署，自2015年开始在全市全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，两年基本完成，三年扫尾完善。
开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，以现有农村土地所有权确权登记发证材料、土地承包方案、承包台账、承包合同、承包经营权证书为依据，查清承包地块面积和空间位置，完善土地承包合同，建立健全土地承包经营权登记簿，颁发土地承包经营权证。严格执行农村土地承包法律政策，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，为开展土地经营权流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。
开展农村土地承包经营权确权登记颁证的范围包括家庭承包和其他方式承包的农村土地。对于农村土地所有权权属不清的，要依法确定所有权后再开展确权登记。经依法确认退耕还林还草的农村承包地，不纳入登记范围。
二、基本原则
（一）坚持依法依规的原则。严格执行《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等相关法律、法规和政策规定，按照国家《农村土地承包经营权调查规范》《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》《农村土地承包经营权要素编码规则》等农业行业标准，开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。
（二）坚持确保稳定的原则。开展农村土地承包经营权确权登记颁证是在坚持二轮土地承包关系不变、农户实际承包地块不变的基础上，以已经签订的土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为依据，通过调查测量，进一步明确农户承包地面积和空间位置，并制作相邻关系平面图。这项工作的开展是对现有农村土地承包工作的规范和完善，而不是重新调整原承包关系，也不是重新组织发包农村土地，更不是借机收回农民承包地。对个别村部分群众要求调地的，按照法律法规和政策规定，慎重把握、妥善处理。对于确因自然灾害严重毁损等特殊情形，需要对个别农户适当调整土地的，应当按照法定条件和程序调整后再予确权。
（三）坚持以确权确地为主的原则。土地承包经营权确权，要坚持确权确地为主，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围，坚持农地农用。对农村土地已经承包到户的，都要确权到户到地。实行确权确股不确地的条件和程序，按照省人民政府有关部门的规定执行。不得违背农民意愿，行政推动确权确股不确地，也不得简单地以少数服从多数的名义，强迫不愿确股的农民确股。
（四）坚持尊重历史的原则。原则上维护农户承包地块的四至和边界，测量后的实际承包面积与原土地承包合同、权属证书记载面积不一致的，要根据本集体通过的土地承包经营权确权登记颁证方案进行确权；属于原承包地块四至范围内的，原则上应将经农户确认签字的实测面积确权给原承包农户，“多不收，少不补”。未经本集体成员协商同意，不得将承包方测量后多出的承包面积转为其他方式承包并收取承包费。对于在二轮土地延包时，因土地等级差别抵顶面积等折合承包面积造成实际耕种面积与承包面积不符的，取得承包户的认可后，要按照实际耕种面积登记。
（五）坚持民主协商的原则。农村土地经营权确权登记颁证工作要充分依靠农民群众，发挥农民群众的主体作用。清查、调查、确权、登记的每一个环节必须实行民主协商，重大事项均应经本集体经济组织成员民主讨论决定，坚决杜绝发包方暗箱操作、强行推动。对于在确权工作中涉及的重大问题，必须要有群众共同参与，事先征求群众意见，取得群众理解支持，努力实现群众满意，对于大多数群众坚决反对的事情不硬性操作。
（六）坚持进度服从质量的原则。土地承包经营权确权登记颁证工作，必须做细做实，确保质量。各县（市、区）要根据实际，统筹安排资源，科学把握进度，分期分批，积极稳妥推进。要实行全程质量控制，把握关键环节，守好质量关口。
（七）坚持县、乡两级为组织实施关键主体的原则。县、乡两级是组织实施确权登记颁证工作的关键主体，要强化属地管理，层层落实责任，对本行政区域内的农村土地承包经营权确权登记颁证工作全面负责。
三、工作阶段和内容
开展农村土地承包经营权确权登记颁证，核心是确权，重点在登记，关键在权属调查，全部工作分五个阶段：
（一）准备阶段
1.成立机构。各县（市、区）人民政府要成立农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组（以下简称确权工作领导小组）和办公室，各乡、村要成立确权登记颁证工作小组。
2.制定工作方案。县、乡、村组要结合当地实际，科学制定工作方案，明确时间表和路线图。市、县、乡确权领导小组办公室要分别对县、乡、村组的工作方案进行备案。村组集体的土地承包经营权确权登记颁证方案，要在本集体成员内部充分讨论，达成一致，切实做到农民的事让农民自己做主。
3.宣传动员。各县（市、区）要对农村土地承包经营权确权登记颁证进行再动员再部署，根据当地实际，编印土地承包经营权确权登记颁证的“明白纸”、宣传册，解读政策，澄清疑惑，明确要求。创新宣传方式方法，把贴标语、刷宣传栏、写公开信等传统手段与电视、电话、广播、网络等现代手段相结合，融合群众喜闻乐见的现场解答、戏曲表演等手段，扩大宣传范围，提高宣传效果。乡、村组要分别召开乡村干部、村民会议或村民代表大会进行宣传动员，用横幅、标语、广播等各种形式进行广泛宣传，让每一位农民都了解此次确权登记颁证工作的意义、目的和原则，采取推荐的方式推选各户代表，代表家庭全体成员参与开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。
4.开展培训。市级对市、县两级业务技术指导人员开展培训，各县（市、区）要加强对县、乡、村组操作人员的业务培训，提高工作人员的政策和业务素质，确保工作质量。
5.确定测绘公司。各县（市、区）按照政府采购的有关规定，原则上应从省级公布的已经取得培训合格证的测绘单位中择优选择确定作业队伍，并签订相关合同。中标单位编制技术设计书。确保2015年6月底前测绘队伍进驻到村。数字正射影像（DOM）工作底图由市农业委员会按照全省的标准统一提供。鼓励各县（市、区）开展确权登记颁证项目监理试点工作。
（二）清查摸底阶段
1.清查摸底。各县（市、区）确权工作领导小组办公室组织乡村工作人员、测绘公司对二轮土地承包台账、30年承包合同、土地承包相关原始资料档案进行整理。一要摸清土地现状，查清每块地的名称、坐落、面积、四至、权属性质、土地种类和经营方式。二要逐村摸清发包方情况，逐户摸清农户家庭承包状况，对承包人、承包经营权共有人、地块（包括承包地和非承包地）、面积、四至、土地变动等各方面情况和信息进行收集、归纳、整理、核对，提前发现可能存在的问题，提出解决的初步意见。把档案清查、整理与土地承包管理信息化结合起来，推进土地承包原始档案管理数字化。
2.梳理和解决矛盾。召开村民代表会议，收集农民的意见，对新发现的问题进行梳理解决，凡是法律法规和现行政策有明确规定的，必须严格按规定执行；目前尚未做出明确规定的，要依照有关法律法规和现行政策的基本精神，结合实际妥善处理。对延包不完善、权利不落实和管理工作不规范的，予以依法纠正。对存在争议和纠纷的，先依法解决，再予以确权登记。
（三）调查阶段
1.实施调查。根据各县（市、区）国土资源管理部门第二次全国土地调查的面积和集体土地所有权确权成果情况，结合农村土地承包合同、农村土地承包经营权证等档案资料，县、乡确权领导小组办公室组织熟悉情况的村民和专业测绘人员，对农村集体耕地开展土地承包经营权调查，查清承包地权利归属。采用符合标准规范、科学高效、农民群众认可的技术方法，集中时间以村为单位查清发包方、承包方、农户承包地块、面积、四至和空间位置。充分利用航拍工作底图、卫星影像资料等数据，按村组开展每户、每块地的边界与权属的图面勾绘工作。在图面上进行地块的标绘，标注地块编号等信息。对影像地块边界不清或其它需要实地调查的，进行实地调查标绘，形成农户认可的成果。根据调查情况如实准确填写发包方调查表、承包方调查表、承包地块调查表，根据核实情况填写调查结果核实表，制作调查结果公示表和承包地块分布图。最终形成的地块调查图与地块调查表信息应一致。
2.公示。对调查的情况进一步审核，经公示无异议并经承包农户确认后，制作权属归户表，作为土地承包经营权确实权的现实依据。对公示内容有异议的，进行补测核实。
（四）登记阶段
1.完善土地承包合同。根据公示确认的调查成果，完善土地承包合同，作为承包户取得土地承包经营权的法定依据。对没有签订土地承包合同的，要重新签订承包合同；对承包合同丢失、残缺的，进行补签、完善。以家庭承包方式承包农村土地的，土地承包合同记载期限应以当地统一组织二轮延包的时点起算，承包期法定年限一般为30年，长于法定年限的继续有效。本轮土地承包期限届满，按届时的法律和保持现有土地承包关系稳定并长久不变的政策规定执行。
2.建立健全登记簿。根据完善后的承包合同，以承包农户为基本单位，按照一户一簿原则，明确每块承包地的范围、面积及权利归属，由县级人民政府农村经营管理机构建立健全统一规范的土地承包经营权登记簿，作为今后不动产统一登记的基础依据。登记簿应当记载发包方、承包方的姓名、地址，承包共有人，承包方式，承包地块的面积、坐落、界址、编码、用途、权属、地类及是否基本农田，承包合同编号、成立时间、期限，权利的内容及变化等。已经建立登记簿的，补充完善相关登记信息；未建立的，要抓紧建立。承包农户自愿提出变更、注销登记申请的，经核实确认后，予以变更或注销，并在登记簿中注明。
3.颁发土地承包经营权证书。根据完善后的土地承包合同和建立健全的土地承包经营权登记簿，在确保信息准确无误、责任权利明确的基础上，按规定程序和修订后的土地承包经营权证书样本，向承包方颁发土地承包经营权证书，原土地承包经营权权属证书收回销毁。承包经营权证书载明的户主或共有人，要体现男女平等的原则，切实保护妇女土地承包经营权益。实行确权确股不确地的，也要向承包方颁发土地承包经营权证书，并注明确权方式为确权确股；承包方有意愿要求的，发包方可以向承包方颁发农村集体的土地股权证。
4.推进信息应用平台建设。充分利用现有资源，按照全省统一建立土地承包经营权信息应用系统的要求，各县（市、区）同步做好信息平台建设工作，乡、村要建立信息应用平台，实现土地承包合同管理、权属登记、经营权流转和纠纷调处等业务工作的信息化管理。以县级土地承包经营权确权登记成果和现有资源为基础，逐级汇总，建立、完善市、县两级土地承包经营权确权登记颁证数据汇总和动态管理制度。在国家、省研究制定土地承包经营权登记业务系统与不动产登记信息平台的数据交换协议的基础上，与市不动产登记信息平台实现信息共享。
5.建立健全档案管理制度。土地承包经营权确权登记颁证过程中形成的文字、图表、声像、数据等各种形式和载体的文件材料，是对国家、社会和个人有保存价值的重要凭证和历史记录。各县（市、区）要按照农业部、国家档案局制发的《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》（农经发〔2014〕12号），坚持统一领导、分级实施、分类管理、集中保管的原则，认真做好土地承包经营权确权档案的收集、整理、鉴定、保管、编研和利用等工作。档案管理工作应当与土地承包经营权确权登记颁证工作同步部署、实施、检查和验收。农村土地承包经营权登记档案由各级土地承包经营权登记机关集中保管，其中县级经营权登记机关应集中保管全县完整的经营权登记颁证档案，并指定专人负责，确保组织有序、种类齐全、整理规范、档案实体安全。依法按期移交同级国家综合档案馆，不具备保管条件的，可提前移交。
要严格按照国家测绘局、国家保密局下发的《测绘管理工作国家秘密范围的规定》（国测办字〔2003〕17号），加强土地承包经营权确权登记颁证成果的保密管理，保护土地承包权利人的隐私，特别是地籍信息资料的保密工作，确保不失密、不泄密。对基础资料都应及时登记，安排专人负责保管。存放有关基础资料的条件与设施应符合国家保密、消防及档案管理的有关规定和要求。贮存土地调查和测绘数据的电脑实行专机专用，严禁与互联网连接，防止网上泄密。
（五）检查验收阶段
县级对确权登记颁证工作进行全面自查，市级负责全面验收，省级对县确权工作进行抽验，具体检查验收办法按照《山西省农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收实施细则（试行）》执行。
四、工作要求
（一）加强组织领导，明确各级职责。开展承包地确权登记颁证，是中央从深化农村改革全局出发作出的一项重大决策，各县（市、区）要按照中央、省、市的要求，建立健全党委政府统一领导、部门分工协作、群众广泛参与的工作机制。具体工作部署实行省级统筹安排，市级协调指导，县、乡具体组织实施。
为确保此项工作顺利开展，按照晋政办发〔2015〕20号，市政府成立晋城市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，办公室设在市农委。由市政府市长任组长，分管农业的副书记、副市长任常务副组长，成员单位包括市农委、市财政局、市国土资源局、市委政研室、市政府办公厅（法制办）、市档案局、市司法局、市信访局、市民政局。各成员单位要按照职责分工开展工作。市农委负责登记试点工作的组织协调、统筹安排；市司法局负责确权工作中矛盾纠纷案件的化解；市财政局负责协调落实确权登记颁证工作经费，加强资金监管；市国土资源局负责免费提供农村土地承包经营权确权登记颁证过程中涉及地块所需的第二次全国土地调查成果或农村集体土地所有权确权形成的控制资料；市档案局负责指导确权文件资料的归档工作；市委政研室、市政府办公厅（法制办）负责参与研究解答确权登记颁证工作中相关政策问题；市信访局负责确权工作中的信访工作。
各县（市、区）人民政府要成立由主要负责人任组长，分管农业的副书记、副县长任常务副组长，农业、财政、国土资源、政研、法制、档案、司法、信访、民政、林业、水务等相关部门负责人为成员的确权工作领导小组和办公室，办公室设在县农村土地承包管理部门。县确权工作领导小组办公室应成立技术指导组，并有稳定的人员和办公场所。技术指导组专门负责技术规范标准的培训、技术设计书的审核、解决关键技术问题、确权成果的检查等。乡（镇）和村确权登记颁证工作小组分别由乡（镇）和村主要负责人任组长，要组织熟悉情况、了解政策、威信高的老党员、老干部参与确权登记颁证工作，充分发挥他们调解纷争的积极作用。各县分管农业的副书记、副县（市、区）长以及农委主任（农经局长）、成员单位主要领导必须分别包一个乡（镇）开展工作，乡（镇）主要负责人必须分别包一个村开展工作。
市、县、乡、村主要工作内容：市级负责本行政区域内航拍数字正射影像工作底图的制作、市信息化平台建设、政策宣传咨询、督促检查验收、县乡业务人员的培训等；县级负责具体组织实施，主要内容包括县信息化平台建设、组织宣传发动、测绘队伍的选定、具体操作人员的组织培训、权属调查、制订具体问题的解决方案和农村土地纠纷调解仲裁，调查公示表格、土地承包合同、登记簿的印制，承包经营权证的印制、确权成果的自查等；乡级负责原始资料的搜集、公示、确认、纠纷调解、权证的发放等工作；村级负责原始资料的搜集审核、配合地块的调查测量、纠纷调解、组织确认公示、承包合同的签订等。
（二）保障工作经费，严守财经纪律。农村土地承包经营权确权登记颁证工作不得向农民收取任何费用。按照中央、省、市、县分级负担的原则，农村土地承包经营权确权登记颁证工作经费要列入各级财政预算，以市、县为主。对于财力薄弱、保障经费存在缺口的县，可由市级财政安排的转移支付统筹解决。各级要切实强化土地承包经营权确权登记颁证工作经费管理，设立专账，单独核算，专款专用，加强监督。严格执行预算法律法规及财政资金管理规定，努力降低工作成本，确权工作结束后要进行专项审计。市级财政确权登记颁证补助资金管理办法另文下达。
（三）准确把握政策界限，妥善解决突出问题。严格执行农村土地承包法律法规和政策规定，对确权工作中遇到的问题按照保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置的原则依法妥善解决。要组织力量对土地承包问题进行摸底排查，妥善解决可能影响登记工作顺利开展的突出问题。引导当事人依法理性地反映和解决土地承包经营纠纷，通过协商、调解、仲裁和诉讼等渠道妥善化解。对于具有共性的问题，要在深入研究和广泛论证的基础上，以县为单位认真研究并依法提出确权登记政策性问题的指导意见，涉及全市性的重大政策要及时请示。对局部性的问题，鼓励各地按照“一村一策”或“一事一议”的办法，依靠群众，用群众接受的办法，通过实行差异化、区别性的措施解决问题。
（四）加强检查指导，做好经验总结。各县（市、区）确权工作领导小组要定期对各个阶段的工作情况进行督促检查，及时做好工作调度，适时进行情况通报，及时发现和解决工作中出现的新情况、新问题，重大问题及时报告。对作风不实，措施不当，违背政策，导致农民上访和发生群体性事件的，要严肃追究有关责任人责任。确权工作进展情况实行定期报送制度，各县（市、区）每月25日以正式文件向市确权工作领导小组办公室报送，市确权工作领导小组对各县（市、区）当月进度进行通报。各县（市、区）根据工作进度和国家、省、市检查验收办法，在关键技术环节进行检查督导，在确权成果交付时进行全面自查，接受市确权工作领导小组的验收和省级的抽查。各县（市、区）每年年终要认真总结经验、做法及解决问题的有效措施，并于每年12月15日前上报市确权工作领导小组办公室。全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作整体完成后向市委、市政府报告。
