内蒙古自治区土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案
2014年中央1号文件提出:“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。全区农村牧区工作会议进一步明确：“农村牧区土地承包经营权确权登记颁证工作，要在试点的基础上积极稳妥开展”。为切实做好我区农村牧区土地承包经营权确权登记颁证试点工作，根据《农业部财政部国土资源部中农办国务院法制办国家档案局关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发［2011］2号）精神，结合我区实际，制定如下工作方案。
一、开展土地承包经营权确权登记颁证试点工作的必要性
以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村基本经营制度，是党的农村政策的基石。党和国家先后出台了一系列稳定农村牧区土地承包关系的法律法规和政策，全区各地认真贯彻落实，依法确认了农牧民对承包土地的占有、使用、收益权利，广大农牧民获得了长期而有保障的土地承包经营权。由于特殊历史条件的限制，一些地方土地承包不同程度地存在地块不实、四至不清、面积不准等问题，导致不少争议和纠纷。通过试点，进一步完善土地承包管理工作，探索健全农村牧区土地承包经营权登记制度，具有十分重要的意义。
（一）健全社会主义市场经济体制的必然要求。归属清晰、保护严格、流转顺畅的产权制度是社会主义市场经济体制的基础。在坚持农村牧区土地集体所有的前提下，依法赋予和保障农牧民的土地承包经营权，既是健全社会主义市场经济体制的重要内容，也是发展农村牧区市场经济的基础。开展土地承包经营权确权登记颁证试点，进一步探索依法确认农牧民对承包土地的占有、使用、收益权利的有效途径和办法，明晰土地承包经营权归属，强化物权登记管理，将为健全农村牧区市场经济体制提供强有力的物权保障。
（二）巩固农村牧区基本经营制度的客观需要。巩固农村牧区基本经营制度，关键是赋予农牧民更加充分而有保障的土地承包经营权，核心是保持现有土地承包关系稳定并长久不变。农村牧区土地承包经营权确权登记颁证，是国家明确土地承包经营权归属、保持现有土地承包关系稳定并长久不变的基本手段。开展土地承包经营权确权登记颁证试点，探索对土地承包经营权的设立、变更、转让和灭失等进行登记管理，建立健全土地承包经营权登记簿，把承包地块、面积、空间位置和权属证书全面落实到户，强化承包农牧户的市场主体地位和家庭承包经营的基础地位，将为巩固农村牧区基本经营制度提供强有力的制度保障。
（三）维护农牧民土地承包合法权益的根本要求。承包地是农牧民最基本的生产资料和最可靠的生活保障，土地承包经营权是农牧民最重要的财产权利和物质利益。在城镇化、工业化深入推进的过程中，要防止侵害农牧民土地承包权益现象发生，避免给农村牧区社会和谐稳定带来不利影响。土地承包经营权确权登记颁证是明确土地承包经营权归属、定分止争的根本措施；土地承包经营权确权登记颁证文件是调处土地承包经营纠纷的关键证据。开展土地承包经营权确权登记颁证试点，将为解决农村牧区土地承包经营纠纷、维护农牧民土地承包合法权益提供可靠依据。
（四）解决土地承包现实问题的紧迫需要。现有土地承包关系是在一轮承包基础上延包形成的，加上承包期内农村牧区依传统习惯调整承包地和经济建设征占用承包地等，原确认的土地承包状况与实际土地承包情况存在一定误差。随着近年来城镇化步伐的加快，进城务工人员逐年增加，新生代务工人员也已逐步融入城镇生活圈，农牧户承包土地流转规模和数量呈上升趋势。由于地形、地貌随时间的变迁，承包土地的准确地理位置变得越来越模糊不清，这就为今后因土地流转产生矛盾纠纷埋下了隐患。这些问题不解决，既影响土地承包确权颁证的权威，又给稳定现有农村牧区土地承包关系并长久不变带来不利影响，迫切需要通过土地承包经营权确权登记颁证，把农牧民承包土地的各项权利落实到户。开展土地承包经营权确权登记颁证试点，将为妥善解决农村牧区土地承包现实问题提供必要的实践经验。
二、开展土地承包经营权确权登记颁证试点工作的指导思想、总体要求和基本原则
（一）指导思想
认真贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，落实“四化同步”的战略部署，坚持和完善农村牧区基本经营制度，保持现有农村牧区土地承包关系稳定并长久不变，探索完善农村牧区土地承包经营权确权登记颁证制度，依法赋予农牧民更加充分而有保障的土地承包经营权，为促进农牧业现代化和农村牧区和谐稳定提供体制保障。
（二）总体要求
严格执行农村牧区土地承包法律政策，在农村牧区集体土地所有权登记发证的基础上，探索完善耕地和“四荒地”等土地承包确权登记颁证工作。按照位置准确、面积精确、承包农牧户认可的原则，以现有土地承包合同、权属证书和集体土地所有权确权登记颁证成果为依据，以嘎查村民小组为基本单元，通过地面实测或调绘方法，调查每块承包土地的面积、位置、形状、权属和空间分布等情况，并按照统一的地块编码进行标识，建立旗县级土地承包信息数据库及数字信息管理系统。建立健全土地承包经营权登记簿，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户。
（三）基本原则
一是保持稳定。在保持现有农村牧区土地承包关系稳定的前提下开展土地承包经营权确权登记颁证试点，以已经签订的土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为基础，严禁借机违法调整和收回农牧户承包地。对于《农村牧区土地承包经营权证》内容准确无误、手续完备、无任何遗留问题的，可直接开展农村牧区土地承包经营权确权登记颁证。二是依法规范。严格执行《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》、《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》等有关土地承包经营权登记的规定，按照《农村土地承包经营权证管理办法》规定的登记内容和程序开展土地承包经营权确权登记颁证。三是尊重历史。要原则上维护农牧户现有的承包面积，测量后与原承包合同面积不一致的，“多不收、少不补”，对原有的承包关系和面积不做调整，也不改变根据原承包面积确定的惠农惠牧政策数量和相关责任义务。四是民主协商。充分动员农牧民群众积极参与试点工作，试点中的重大事项均应经本集体经济组织成员民主讨论决定，不得强行推动。五是因地制宜。根据试点地方的土地承包实际，缺什么补什么，完善确权登记颁证工作，妥善解决遗留问题。六是严格程序。试点地区要严格按照入户核查、实地勘测、公示审核、核实确认、登记颁证、档案报存等程序开展土地承包经营权确权登记颁证工作，确保按时完成。七是注重实效。充分利用现代空间信息技术，明确承包土地的面积、地理坐标和权属等，将农牧户承包地成图、登记、颁证、造册，建立健全农村牧区土地承包数字信息管理系统。
三、开展土地承包经营权确权登记颁证试点工作范围
按照自治区的总体部署，2014年在全区12个盟市中的10个旗县、2个镇开展土地承包经营权确权登记颁证试点，每个盟市1个试点。具体为：阿荣旗、扎赉特旗、奈曼旗、巴林左旗、太仆寺旗、察右中旗、武川县、土默特右旗、五原县、杭锦旗、海南区巴音陶亥镇、阿拉善左旗巴润别立镇。其中：通辽市奈曼旗为全国整县推进试点，其他为自治区整县（镇）推进试点。具体时间从2014年8月开始，到2015年6月底结束。开展土地承包经营权确权登记颁证的范围包括家庭承包和其他方式承包的农村牧区土地。
四、开展土地承包经营权确权登记颁证试点的技术方案
各试点旗县开展土地确权登记颁证工作要严格按照农业部《农村土地承包经营权调查规程》（NY/T2537-2014）、《农村土地承包经营权要素编码规则》（NY/T2538-2014）、《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》（NY/T2539-2014）三个行业标准执行（以上三个行业标准将印发到各试点地区）。按照国家行业标准和农业部《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》要求，建议试点地区采用的实测方法有：全球卫星定位技术全野外实测、全球卫星定位技术+人工实测、航拍图像辅以部分野外实测、卫星图像辅以部分野外实测。各试点旗县要从实际出发，可以单一进行，也可以组合进行，但要确保测量成果符合国家标准和规范要求。
（一）全球卫星定位技术全野外实测
1.主要程序：（1）委托有资质的专业机构或由培训考核合格的人员组建队伍，以2至3人为小组，由农牧民指认地界，采用GNSS (Global Navigation Satellite System, 全球导航卫星系统)接收机、全站仪（RTK）等逐地块测量承包地界址点、界址线；（2）由专业技术人员室内作业，数字化形成承包地地籍图，计算承包地面积。
2.适用范围：适用于地块小而碎，且精度要求高的地区。
（二）全球卫星定位技术+人工实测
1.主要程序：（1）委托有资质的专业机构或由培训考核合格的人员组建队伍，以2至3人为小组，采用GNSS接收机、全站仪等对整片大地块地进行测量，获得整片大地块界址点、界址线；（2）由农经人员、苏木乡镇、嘎查村干部和嘎查村民代表到农牧户承包地块，用手持GPS实测或用钢尺对承包户代表指认的地界进行测量；（3）由专业技术人员室内作业，结合（1）、（2）全实测成果，进行校正数字化，形成承包地地籍图，并计算承包地面积。
2.适用范围：适用于地块集中连片，地形平整的地区。
（三）航拍图像辅以部分野外实测
1.主要程序：（1）委托有资质的技术机构，采用大飞机或无人机航拍地面图像，制成基础工作底图；（2）携图配合开展入户调查、指认地界等工作，并利用GNSS接收机、全站仪等对图像上不清楚的部分地块进行实地补测；（3）由专业技术人员室内作业，数字化形成承包地地籍图，计算承包地面积。
2.适用范围：适用于地界有显著标志物的地区。
（四）卫星图像辅以部分野外实测
1.主要程序：（1）委托有资质的技术机构，采购高分辨率的卫星遥感图像或采用符合精度要求的“二调”成果、集体土地所有权确权登记发证图件，制成基础工作底图；（2）携图配合开展入户调查、指认地界等工作，并利用GNSS接收机、全站仪等测绘技术对图像上不清楚的部分地块进行实地补测；（3）由专业技术人员室内作业，数字化形成承包地地籍图，计算承包地面积。
2.适用范围：适用于地块面积大、地界清晰的地区。
由于全面用手持GPS实测的测量精度无法达到农业部技术规程的要求，所以不建议全面使用手持GPS进行测绘。
五、开展土地承包经营权确权登记颁证试点工作的基本步骤和时间安排
全区土地承包经营权确权登记颁证试点工作，要严格按照以下步骤和时间积极、有序、稳妥地开展。
（一）准备阶段
1.成立机构（2014年9月10日前）。由试点旗县（市、区）牵头，成立由农牧业、党委农工部、财政、国土、林业、民政、水利、环保、信访、金融办、法制办、档案、妇联等部门组成的农村牧区土地承包经营权确权登记颁证试点工作领导小组。具体负责制订实施方案、清查确权、总结验收等工作的组织指导。办公室设在同级农牧业管理部门，负责登记工作的日常组织和具体协调。苏木乡镇成立相应的工作机构，负责组织登记工作的具体实施。本集体经济组织成员的村民会议选举产生嘎查村或组土地承包经营权确权登记颁证工作组，承担部分调查、汇总、审核等具体工作，负责调解出现的矛盾和纠纷，将登记工作中出现的重大事项提交村民大会或村民代表大会依法议决。
2.制定方案（2014年9月20日前）。自治区制定《内蒙古自治区土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案》，试点所在盟市结合本地实际制定相应的试点工作指导方案，试点旗县（市、区）制定具体实施的工作方案。
3.宣传动员（2014年9月25日前）。采取广播、电视、网络、召开会议和印发宣传标语单册等办法，广泛宣传《农村土地承包法》等法律法规和党的现行农村牧区政策，讲清开展农村牧区土地承包经营权确权登记颁证试点的意义、内容、方法和步骤。
4.开展培训（2014年9月20日至10月10日）。旗县（市、区）组织苏木乡镇、嘎查村两级开展农村牧区土地承包经营权确权登记颁证的相关政策法规和业务培训。同时，要抽调熟悉农村牧区工作、了解农村牧区政策的旗县（市、区）、苏木乡镇干部成立工作组和督导组到苏木乡镇、嘎查村帮助工作；加强对负责确权工作相关人员的业务培训，提高工作人员的政策和业务素质，确保工作质量。
（二）清查实施阶段
1．准备前期资料（2014年9月20日至10月10日）。收集整理二轮土地延包方案、承包合同、土地台账、登记簿、方位图及承包农牧户信息等资料，形成农牧户承包地登记基本信息表。处理国土“二调”或航空航天影像数据，形成用于调查和实测的基础工作底图。
2.入户权属调查（2014年9月25日至10月10日）。根据基础工作底图和农牧户承包地登记基本信息表，入户实地进行承包地块权属调查，由农牧户进行确认。对存在争议的地块，待争议解决后再登记。
3.测量地块成图（2014年9月25日至2015年4月30日）。按照农村承包土地调查技术规范要求，以1∶500至1∶2000基本比例尺为主，统一采用2000国家大地坐标系，利用GNSS接收机、全站仪、钢尺等测量仪器设备对承包地块进行测量，获得承包地块数字地理坐标点，根据地理坐标点，绘出地块图形。并标注地块编码和面积，形成承包土地地籍草图。
4.公示审核（2015年2月20日至5月10日）。由嘎查村、组土地承包经营权确权登记颁证工作组审核地籍草图后，在嘎查村、组进行公示。对公示中农牧户提出的异议，及时进行核实、修正，并再次公示。
5.核实确认（2015年2月25日至5月15日）。经公示无异议的，由农牧户签字确认后作为承包土地地籍图，由嘎查村上报苏木乡镇人民政府。苏木乡镇人民政府汇总并核对后上报旗县（市、区）人民政府。
6.建立登记簿（2015年2月25日至5月20日）。根据苏木乡镇上报的登记资料，由旗县农牧业土地承包管理部门建立土地承包经营权登记簿。土地承包经营权登记簿要采用纸质和电子介质。为避免因系统故障而导致登记资料遗失破坏，应当进行异地备份。有条件的地方，应当采取多种方式多地备份。
7.核发承包经营权证书。自治区将统一制定《中华人民共和国农村土地承包经营权证》格式，由旗县人民政府核发。具体发证时间和办法另行通知。
8.建立土地承包管理信息系统（2015年1月1日至6月20日）。旗县（市、区）农牧业土地承包管理部门要根据登记过程中形成的影像、图表和文字等资料，建立农村牧区土地承包信息数据库和土地承包数字信息管理系统，实现土地承包管理信息化。
9.资料归档（2014年9月10日至2015年6月20日）。按照2010年农业部、国家档案局《关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》（农经发［2010］12号），由旗县（市、区）、苏木乡镇土地承包管理部门整理登记相关资料进行归档。
10. 督导检查（2014年10月10日至2015年6月20日）。抽调熟悉工作、了解政策的旗县（市、区）、苏木乡镇干部，成立工作组，进行督导检查，确保试点工作顺利开展，自治区、盟市适时进行指导和检查。
（三）总结验收阶段（2015年5月20日至6月20日）
承担试点任务的旗县（市、区）要认真总结土地承包经营权确权登记颁证试点工作经验，搞好检查验收。特别是对试点之前存在的地块不实、四至不清、面积不准和权证发放不到位、变更登记不及时、经营权证书与账、地实际面积不符、土地承包档案管理不规范等问题，要逐项查看解决和落实情况。试点工作结束后，由试点旗县和所在盟市分别写出专题报告。由自治区统一组织验收。
六、开展土地承包经营权确权登记颁证试点工作的有关要求
（一）切实加强组织领导。自治区人民政府已成立由自治区农牧业厅、党委农牧办、财政厅、国土资源厅、林业厅、民政厅、水利厅、环保厅、信访局、金融办、法制办、档案局、妇联、人民银行呼和浩特中心支行等部门组成的农村牧区土地承包经营权确权登记颁证试点工作领导小组，按照各自职责统筹指导确权登记颁证试点工作，领导小组办公室设在自治区农牧业厅。承担试点任务的盟市也要成立相应工作机构，制订工作方案，明确部门分工，加强工作指导和信息交流，支持和帮助试点单位解决遇到的困难和问题。试点旗县（市、区）作为责任主体，要成立以政府主要领导为组长，相关部门参加的试点工作领导小组，负责组织实施试点工作；盟市、旗县（市、区）农牧业管理部门承担确权登记颁证试点工作领导小组的日常工作，负责编制实施方案，分解任务，落实责任，明确进度，定期检查，抓好落实。
（二）明确登记工作步骤。农村牧区土地二轮延包工作全部结束，发包方与承包方签订了家庭承包合同，但有的已经发放了土地承包经营权证书，有的没有发放土地承包经营权证书。为妥善解决登记中的问题，在登记中应当采取以下步骤开展登记：
1.对已经签订承包合同，发放了土地承包经营权证书，登记内容（代表人或者共有人、承包地块或者面积）与原登记簿内容发生变化的，采取以下工作步骤进行登记：
（1）在入户核实结束后，承包方应当在5日内向发包方提出书面申请，请求对登记簿进行变更。申请书的格式为：姓名、申请事项、变更原因、承包方共有人是否同意、联系方式等。
（2）发包方进行核实，并于5日内召开嘎查村民代表会议研究讨论，按照《村民委员会组织法》规定的比例通过后，制作书面意见书，提交苏木乡镇。
（3）苏木乡镇政府在收到发包方提交的材料，包括承包方要求变更登记簿的申请书、发包方的会议记录和意见书进行审核，在5个工作日内签署意见。同意的上报旗县级农牧业部门，不同意的退回发包方，并说明理由。
（4）旗县级农牧业行政部门收到苏木乡镇提交的相关材料后，应当在15个工作日内完成审定工作，同意变更的，对登记簿进行变更，并填制农村牧区土地承包经营权证书，通知当事人领取；不同意的，退还苏木乡镇，并说明理由。
2.对已经签订承包合同，但没有发放土地承包经营权证书，登记内容（代表人或者共有人、承包地块或者面积）与原承包合同记载内容发生变化的，采取以下工作步骤进行登记：
（1）苏木乡镇根据发包方提供的承包合同，以及承包方家庭情况采集表等内容，将拟变更的部分以及承包方名单进行整理，在5个工作日内送发包方。
（2）发包方将苏木乡镇提供的名单及需要变动的内容予以公示。公示时间为15日。对外出务工人员，需要通过短信、电话等方式进行确认。
农牧民对公示内容有异议的，发包方组织有关人员进行核实，并将核实结果上报苏木乡镇。
（3）公示结束后，发包方应当将公示结果于2个工作日内上报苏木乡镇政府。
（4）苏木乡镇政府组织填写农村牧区土地承包经营权证登记申请书，并于15个工作日内上报旗县级农牧业行政主管部门。
（5）旗县级农牧业行政主管部门在接到苏木乡镇提交的相关材料后，应当在15个工作日内完成审定工作，制作登记簿，并填制农村牧区土地承包经营权证书，通知苏木乡镇领取农村牧区土地承包经营权证书。
（6）苏木乡镇在3日内将农村牧区土地承包经营权证书交到嘎查村委会（发包方），嘎查村在5日内将证书发放到农牧户。
（三）准确把握政策界限。严格执行农村牧区土地承包法律政策规定，在现有土地承包合同、证书和集体土地所有权确权登记颁证成果的基础上，开展土地承包经营权确权登记颁证试点。对实测面积，经公示后据实登记，作为确权变更依据。实测面积不与按延包面积确定的农牧业补贴基数挂钩，不与农牧民承担费用、劳务标准挂钩，严禁借机增加农牧民负担。对延包不完善、权利不落实和管理工作不规范的，予以依法纠正。对于农村牧区土地权属不清的，要依法确定所有权后再开展确权登记颁证。违规违法开垦的土地不能确权。对存在争议和纠纷的，先依法解决，再予以登记确权。对境外企业、组织和个人租赁农村牧区集体土地，暂不予登记。
（四）妥善解决突出问题。对试点工作中可能出现的问题及早研判，早作预案，对遇到的问题按照保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置的原则依法妥善解决。要组织力量对土地承包问题进行摸底排查，妥善解决可能影响登记工作顺利开展的突出问题。法律政策有明确规定的，要严格按照规定执行；没有明确规定的，要依照法律政策基本精神，结合当地实际作出具体规定。要引导当事人依法理性地反映和解决土地承包经营纠纷，通过协商、调解、仲裁等渠道妥善化解矛盾纠纷。
（五）严格保密制度。对土地承包经营权登记相关资料，特别是地籍信息资料，要严格按照《测绘管理工作国家秘密范围的规定》进行保管，确保不失密、不泄密。
（六）保障工作经费。土地承包经营权确权登记颁证试点工作不得向农牧民收取费用。国土资源部门免费提供第二次全国土地调查成果，用于土地承包经营权确权登记颁证。为保障土地承包经营权登记试点工作顺利进行，按照2014年中央1号文件“农村土地确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政予以补助”的要求，确权登记颁证试点工作经费纳入地方各级财政预算予以保障，盟市、旗县（市、区）要在经费上保证试点工作所需。
承担试点任务的盟市，将试点旗县（市、区）的土地承包管理基本情况和试点工作方案报自治区农村牧区土地承包经营权确权登记颁证试点工作领导小组办公室；2015年6月底前，将本盟市开展土地承包经营权确权登记颁证试点工作总结报送自治区土地承包经营权确权登记颁证试点工作领导小组。试点工作启动后，每季度后一个月的20日前向自治区确权登记颁证试点工作领导小组办公室报送一次情况，试点中遇到的重大问题随时报告。
