4万亿投资计划给土地利用提出了“开源节流”的新课题。近期国土资源部土地利用司的十余位专家“南下北上”调研发现，目前在土地二级市场仍有大量闲置土地。国土资源部法律中心专家顾问杨重光等专家认为，应建立一个规范的“土地流转二级市场”，盘活闲置资源，破解4万亿投资用地矛盾。
二级市场大量闲置土地亟待盘活
“3月中旬刚结束了调研，正在汇总材料。”调研参与者、国土资源部法律中心专家顾问杨重光教授近日表示，为摸清经济下行对地方用地情况带来的实际影响，国土资源部于3月份组织了两路调研队伍，分赴广东东莞和黑龙江哈尔滨两地进行调研。东莞和哈尔滨被选为此次调查的重点，与这两地同属于产业结构升级重点地区，一南一北分布可以反映当前经济局势下用地全貌的因素有关。
调研发现，目前在土地二级市场仍有大量闲置土地亟待盘活。杨重光在广东东莞市调研期间发现，众多出口加工型企业受累于全球金融危机，或倒闭或迁出，致使大量厂房及办公用地闲置，这不但影响到“收租型”地方经济，更给产业和用地结构调整设置了现实壁垒。
“这种闲置肯定会推动下一步政策的制定。”杨重光透露，自3月中旬就开始的这次南北调研，主要目的在于摸清土地存量。对东莞的调研持续了1个多星期，在3月15日前后结束。调研组走访了很多开发商和村镇办事处、农民家庭。最让调研组感触的是，经济下行现实使当地很多厂房、土地闲置，一些依靠出租厂房、住宅为生的当地居民生计受到影响。
“存在这样的情况说明土地资源没有得到充分有效利用。在‘扩内需、保增长’的背景下，地方政府用地指标十分紧张，而这些厂房资源闲置，对土地利用来说是浪费。”中国土地勘测规划院副工程师邹晓云表示，“扩内需”投资主要是基础设施投资，占用的土地多为城市边界范围外的土地，尤其是耕地，这对地方政府的用地指标影响比较大。目前，地方政府有限的用地指标只能优先保证中央投资项目地方的投资项目，只能寻求限制用地等资源解决。
住宅用地二级流转需建立统一规范政策
随着4万亿投资保增长计划的逐一落实，用地指标日渐趋紧已是不争的事实。但像东莞这样土地一经拍卖，即便闲置也没法再收回的局面，在全国各地屡见不鲜。因而，在杨重光等专家看来，建立一个规范的“土地流转二级市场”，将成为破解4万亿投资用地矛盾的关键。
对于住宅用地的二级流转，杨重光认为更有必要建立统一的规范政策。中央4万亿投资计划里面，有相当部分涉及棚户区改造，这实际上也是一种土地置换。
杨重光在深圳调研时还发现，由于2007年众多房地产企业高价拿地，地价下降后无力入市，目前在深圳局部地区已经形成相对的土地闲置。而对于这部分市场压力的释放，地方政府目前除了允许企业缓缴土地出让金、延期开发外，似乎再想不到更好的办法。在杨重光看来，鼓励企业间“互通有无”的二级市场交易，或许不失为破解之法。
杨重光表示，从经济发展角度来讲，土地二级市场的流转将来一定要进行很好的研究，特别是在经济发达城市。就目前来看，要规范土地二级流转，需要考虑的问题有很多。比如首先要摸清情况，到底有多少二手地闲置在政府或企业手里；其次，对于二手地的使用年限和价格参照要有清晰界定，比如工业用地是50年使用权，如果转让时剩余时间不到50年了，是延长时间再转让，还是按照剩余年限计算价格，这都需要政策有明确规定。
土地双轨制是一个重要障碍
“这个市场不是完全由政府主导交易的，而是在土地权利人之间相互转让。”杨重光表示，土地流转二级市场如果能够搞活，将直接关系到地方产业结构和用地结构的调整。因此他断言：“将来这块儿肯定要出政策。”
据记者了解，目前土地交易政策更多关注的是一级市场，土地二级流转还未被纳入统一的政策视野。这类交易大都在私下里进行。相比于工业用地，目前住宅、商业等经营性用地二级地块交易相对活跃，且以股权交易为主。
“我们呼吁、欢迎建立二级土地交易市场。”一家北京房产公司的销售副总经理彭先生对记者说：“我们这样资金实力雄厚的企业希望、欢迎建立完善的土地二级市场，这样，我们就多一个选择。而且政府出面，企业也可以降低交易风险。”这代表了很多大企业的心声，这些发展良好的房地产开发商们希望能多渠道拿到土地。在这些企业看来，政府出面建立的完善的二级土地交易市场，交易成本相对较低，风险也小得多。而企业间进行项目收购，不仅手续烦琐、要求四证齐全，还有会计、法律等等一系列环节，这其中任何一个环节都不能出问题，交易起来非常麻烦。
其实，从技术上来说，建立一个二级土地交易市场并不难，只要在产权交易中心下设一个土地交易中心即可。但是，建立完善的土地二级交易市场的困难并不只来自技术，还有很多其他因素。
彭先生对记者说：“目前的土地实际上是双轨的，去年7月全部招标前，很多土地是协议出来的，地价非常便宜。但是，招标后，地价相对就很高。两种供地渠道不同，地价不同，实际上形成了土地的双轨制。这需要时间来消化，事实上存在的土地双轨制是一个重要的障碍。这是政府方面所要考虑的。”
