来源：中国发展观察
自上世纪90年代中期以来，我国的城镇化进入快速发展时期。按照人口普查的统计口径，1996—2011年我国城镇化率年均提高1.39个百分点，2012年城镇化率达到52.6%。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨曾经的预言“中国的城市化和以美国为首的新技术革命将成为影响人类21世纪的两件大事”似乎正在成为现实。根据中国社会科学院城市发展与环境研究所的预测，未来一个时期我国城镇化率年均提高速度将保持在0.8-1.0个百分点左右，到2030年之前，我国仍将有2亿多农村人口需要转移到城镇就业和居住。但是，在既往的城镇化发展过程中，主要由于受一些体制机制性因素的影响，累积了多方面的突出问题，迫切需要寻求城镇化新的发展路径。
既往城镇化发展中存在的主要问题
1.高速度、低质量
如前所述，我国的城市化发展速度在过去的15年间达到年均1.39个百分点，这个速度是非常高的。但是必须指出，这个速度在一定意义上说只是个“名义速度”。从2000年第五次全国人口普查开始，在城镇居住超过6个月以上的外来人口也被统计为城镇人口。这部分人的主体是农民工，目前的规模大约为2.2亿人。在现行户籍制度及其相关制度安排的限制下，他们基本上享受不到参政权、社会保障权、子女受教育权等诸多市民所享有的权利。不仅城市中的原有户籍人口没有把农民工作为城市的一员，农民工的大多数自己也没有对所居住的城市产生归属感。过去长期存在的城乡二元结构，由于农民工的大量进城已经在城市内部转化成新的二元结构。2011年，城市户籍人口的比重是34.71%，与当年的城镇化率51.27%相比有16个百分点以上的差距。因此可以认为，按照统计数据所显示的城镇化率，其内涵是不够充实的，质量是不够高的。
2.发展方式不可持续
既往的城镇化发展方式之不可持续，首先表现在城镇建设的过度扩张方面。在过去的十几年中，不少城市热衷于拉大建设框架，搞低密度开发。从2000年到2010年，我国城市建成区面积增长了78.5%，但同期城镇人口只增长了46.1%。用另一组数据来看，从1995年到2008年，城市建成区面积扩张的速度达到年均7%，而城镇人口的年均增长率仅为略高于3%。也就是说，土地城镇化的速度要比人口城镇化的速度高出一倍以上。
发展方式不可持续的另一个突出表现是城市基础设施建设过度依赖于土地财政。2010年，全国土地出让金收入达到29110亿元，相当于地方一般预算收入的71.7%。此外，地方财政税收收入中还有契税、房产税、土地增值税、城镇土地使用税等与房地产有关的税收，这些税收与土地出让金共同构成了“土地财政”。国务院发展研究中心的相关研究还表明，设立融资平台以土地为抵押进行融资已经成为各地城市政府的普遍做法，如果加上债务性收入，“土地财政”占地方政府可支配财力的比重甚至超过60%。由于可出让土地的日益减少，加上土地出让金所内含的“吃子孙饭”机制（政府一次性收取土地使用权期限内的全部使用费并全部归当期政府支配），过度依赖于“土地财政”的发展方式之不可持续是显而易见的。
3.人为“造城”、有城无业
一些地方没有认识到城市化是工业化和经济发展的结果这个道理，脱离当地产业发展和人民生活的实际需求，盲目大规模圈地造城。其结果，高楼大厦、宽马路、大广场看上去蔚为壮观，但是却人迹稀少、了无生气，被人们称为“鬼城”。这样的结果不仅造成资源的严重浪费，也意味着投资行为的重大失败，为金融风险的累积作出了突出的“贡献”。
4.大城市病日益严重
人口拥挤、交通拥堵、环境污染、住房困难等大城市病日益严重。上海、北京、广州等特大城市的中心城区的人口密度均超过了发达国家主要大城市的人口密度。我国百万人口以上城市有80%的路段和90%路口的通行能力已经接近极限，因交通拥堵所造成的经济损失每年达数百亿元。大城市的大气污染、水污染、噪音污染和垃圾污染等环境问题积重难返。由于大城市房价与租金的不断上涨，住房困难群体的规模难以缩小，特别是不断扩大的农民工群体的居住环境比较恶劣。
5.大拆大建、千城一面
在第二次世界大战之后，西方国家的一些著名大城市，如巴黎、伦敦、慕尼黑、纽约等，都曾走过一段大规模整容式的“城市更新”之路。其主要手法是，在城市中心大量拆除被战争毁坏或者并未毁坏的老建筑，代之以一幢幢摩天大楼。但是不久人们就发现，改造后的城市空间变得缺乏历史感和人性的环境，城市变得索然无味。有学者批评指出，大规模改建摧毁了有特色、有活力的建筑物以及城市文化、资源和财产，也有人将当时的“城市更新”喻为战后对城市的“第二次破坏”。在这种批评和反思的影响之下，大规模改建式的城市更新很快销声匿迹。
但在我国快速城市化的进程之中，西方国家在历史上曾经走过的弯路不仅没有得到避免，反而以更加放大的形式重现。在城镇拆迁达到高峰的2003年，共拆迁房屋1.61亿平方米，相当于当年商品房竣工面积3.9亿平方米的41.3％。在大拆大建的过程之中，大量历史性建筑受到损毁，其中不乏具有较高历史文物价值、多位文物和建筑史专家联名呼吁保存的历史性建筑。一些历史文化名城在大拆大建之后，少了最能代表自己城市特色的历史街区，多了“千城一面”、各地风格雷同的新街区。其结果，“南方北方一个样，大城小城一个样，城里城外一个样”，城市的历史文化血脉被割断，城市的个性和韵味也极大丧失。
新型城镇化的发展路径
针对我国城镇化过程中出现的众多问题，关于新型城镇化道路的探讨已成热点。李克强总理指出：“现阶段的新型城镇化，是以人为核心的城镇化”。2012年12月召开的中央经济工作会议提出：“要把生态文明理念和原则融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。那么，如何才能实现新型的城镇化？以下是笔者对这个问题的几点初步的思考。
1.着力推进农民工市民化
提高城镇化质量的关键，是使目前候鸟式栖居在城市中的庞大的农民工群体，比较顺利地融入城市，成为在城市中安居乐业的城市居民。“农民工”这一现象的出现，是在城乡二元的户籍管理制度基础之上，劳动用工制度、社会保障制度、土地产权制度等多项制度与其相互依存、共生发展的结果，体现的是这一群体在市民权利、劳动者权利、土地产权权利这三方面的权利缺失。因此，应当以权利平等为目标，以梯度赋权为手段，逐步破除上述三方面的权利障碍，完善相关法律制度和就业、住房、社会保障等政策体系，使农民工群体在城市中定居成为他们自身理性选择的结果，也使“农民工”这一称谓逐渐成为历史。
2.强化城镇化的产业支撑
工业化是城镇化的基本动力。没有产业发展作为支撑的城镇化就会成为无源之水、无本之木。因此，应当通过推进产业结构的调整升级，增强吸纳就业的能力，挖掘内需潜力。要合理发展吸纳就业能力较强的部分制造业和现代服务业。要同步提高进城务工人员、农业从业人员和城镇中低收入居民的收入和素质，推动全社会消费结构升级，促进产业结构向更高层次演进，这是扩大内需市场的重要途径。
近年来，电子商务迅猛发展，成为促进创业和就业的重要新增长点。根据中国就业促进会的一项研究，2011年，我国电子商务交易额达到5.83万亿元，直接从业人员超过180万，间接就业人员超过1350万。2012年前三季度，我国电子商务交易额已达到5.62万亿元。预计未来3-5年内，我国电子商务市场仍将维持稳定的增长态势，平均增速超过35%。江苏省睢宁县沙集镇是通过电子商务改变面貌的一个典型。这里的农民从在网上销售简易拼装家具开始起步，目前全镇网店的销售额已超过3亿元，并且带动了上下游多个新产业链的诞生和成长。各级政府应敏锐地关注这一产业和就业的新增长点，研究制定必要的鼓励、扶持和规范措施，使其成为为城镇发展夯实产业基础的新型利器。
3.着力推进土地制度改革
现行的土地制度，由于存在着城乡土地产权不平等、土地市场由城市政府垄断经营等特征，为城市政府圈地买地、实行“土地财政”创造了便利的条件。应以城乡土地产权平等为重要目标，以土地用途管制作为保护耕地的重要手段，开展城乡土地确权、农村宅基地和集体土地流转、征地制度、土地综合整治等方面的改革创新探索，为城乡统筹和一体化发展提供制度保障。
4.改革政绩考核体系
在现行的干部选拔机制之下，政绩考核体系对于领导干部以及地方政府的行为方式具有重要的导向作用。过去那种过于偏重经济指标的考核体系，是重数量、轻质量的粗放型发展方式的重要体制机制性因素。习近平总书记在最近召开的中央组织工作会议上指出：“再也不能简单以生产总值增长率来论英雄了”。实际上，已经有不少地方对政绩考核体系进行了调整，大方向是弱化经济增长指标，增加对影响科学发展目标实现的突出领域的指标。
我们认为，对于政绩考核体系，在一定时期内继续进行这一方向的完善还是有必要的，这对于淡化GDP导向、引导城市政府贯彻落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观可以起到一定效果。但同时也应认识到这种完善是有其自身的局限性的：没有被列入考核体系的领域会逐渐变成短板，其结果是不断将新的领域加入到考核体系当中，而当考核体系变得面面俱到的时候考核体系也就丧失了可操作性和作为激励工具的有效性。
从另外一个方向对政绩考核体系进行完善的尝试也在一些地方出现，具体而言就是将居民的满意度纳入政绩考核体系。如济南市于2008年4月出台了《关于健全推动科学发展促进社会和谐综合考核评价体系的意见》，新的考评体系突出实践标准，注重群众评价，强化民意指标。作为济南市全年度考核工作的重要组成部分，“群众满意度”调查每年进行两次，分别在年中和年底进行，并按一定比例计入年度考评总分。又如广东省于2011年10月公布了“幸福广东”指标体系，这一指标体系由客观指标和主观指标两部分构成，客观指标着重反映政府建设幸福广东的工作实绩，主观指标侧重反映人民群众的主观感受。指标体系每年定期公布，并且相关指标考核将纳入广东政绩考核体系。
我们认为，将居民的满意度纳入政绩考核体系较之不断增加考核指标所涵盖的领域更加重要。有了来自居民的主观满意度指标进入考核体系，有助于城市政府以居民的实际需求为导向配置行政资源，注重解决居民所面临的突出民生问题，减少表面文章、面子工程和形象工程。
（林家彬 作者单位：国务院发展研究中心社会部）
