一、 关于闲置土地问题的主要法律依据

　　1、《中华人民共和国土地管理法》(主席令第28号)，1999年01月01日开始实施，于2004年8月28日被修订，现行有效。

　　2、《中华人民共和国城市房地产管理法》(主席令第72号)，1995年1月1日开始实施，于2007年8月30日被修订，现行有效。

　　3、《闲置土地处置办法》(国土资源部令第5号)，1999年4月28日开始实施，已于2012年7月1日被国土资源部修订。

　　4、《闲置土地处置办法(2012修订)》(国土资源部令第53号)，2012年7月1日开始实施，现行有效。

　　5、《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》(国土资发[2008]178号)—2008年09月03日开始实施，现行有效。

　　6、《国土资源部办公厅关于闲置土地处置有关问题的复函》(国土资厅函[2002]101号)，2002年4月16日开始实施，现行有效。

　　二、 关于闲置土地的认定

　　1、具有下列情形之一的，可以认定为闲置土地：[1]

　　(1)土地使用权人超过土地出让合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地;

　　(2)已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，并且中止开发建设满一年的国有建设用地;

　　(3)已动工开发但已投资额占总投资额不足百分之二十五，并且中止开发建设满一年的国有建设用地。

　　2、“动工开发时间”的认定[2]

　　动工开发时间起算点应为依法取得施工许可证后：①需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕之日;②使用桩基的项目，打入所有基础桩之日;③其他项目，地基施工完成三分之一之日。

　　3、“开发建设总面积”的认定[3]

　　(1)“应动工开发建设总面积”是指土地使用权人依照土地出让合同的约定和规划设计条件，应当在规定时间内完成开发建设的土地面积;

　　(2)“开发建设的总面积”是指“应动工开发建设总面积”中土地使用权人已经进行实际投资开发建设的土地面积。

　　4、“投资额”的认定[4]

　　“已投资额”、“总投资额”均不含土地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。

　　三、 被认定为闲置土地的法律后果

　　1、 闲置土地的认定[5]

　　(1)以国土资源主管部门应当向土地使用权人下达的《闲置土地认定书》为准。

　　(2)相关法律法规并未对国土资源主管部门认定闲置土地的时限以及下达《闲置土地认定书》的时限作出具体规定。[6]

　　2、 闲置土地的处置

　　(1)因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成土地闲置[7]以及本备忘录第二条第1款第(2)、(3)项所述之闲置土地情形[8]的处理：[9]

　　(a)国土资源主管部门与土地使用权人协商，签订补充协议延长动工开发期限，延长动工开发期限最长不得超过一年;

　　(b)在符合土地利用总体规划和城乡规划的条件下，调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款;

　　(c)由政府安排临时使用，临时使用期限最长不得超过两年。待原项目具备开发建设条件，土地使用权人重新开发建设;

　　(d)协议有偿收回土地使用权;

　　(e)对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为土地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地;

　　(f)国土资源主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式。除本条第(d)项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。

　　(2)除本条第(1)项所述的情形外，其他闲置土地按照下列方式处理：[10]

　　(a)征收土地闲置费：未动工开发满一年的，国土资源主管部门向土地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本;

　　(b)无偿收回土地使用权：未动工开发满两年的，国土资源主管部门向土地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。

　　四、 集体建设用地的处理[11]

　　1、 集体所有建设用地闲置的问题可以参照上述分析意见办理。

　　[1]《闲置土地处置办法(2012修订)》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”

　　[2]《闲置土地处置办法(2012修订)》第三十条规定：“本办法中下列用语的含义：动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕;使用桩基的项目，打入所有基础桩;其他项目，地基施工完成三分之一。……”

　　[3]《国土资源部办公厅关于闲置土地处置有关问题的复函》(国土资厅函[2002]101号)第一条规定：“《闲置土地处置办法》(国土资源部令第5号)第二条第二款第二项中的‘应动工开发建设总面积’是指土地使用者依照土地使用权出让合同的约定和规划设计条件，应当在规定时间内完成开发建设的土地面积，‘开发建设的总面积’是指‘应动工开发建设总面积’中土地使用者已经进行实际投资开发建设的土地面积。……”

　　[4]《闲置土地处置办法(2012修订)》第三十条规定：“本办法中下列用语的含义：……已投资额、总投资额：均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。”

　　[5]《闲置土地处置办法(2012修订)》第九条　经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。

　　[6]未能从公开途径查询到法律法规对此的具体规定

　　[7]《闲置土地处置办法(2012修订)》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：(一)因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的;(二)因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的;(三)因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的;(四)因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的;(五)因军事管制、文物保护等无法动工开发的;(六)政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”

　　[8]《闲置土地处置办法(2012修订)》第十二条规定：“……符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。”

　　[9]《闲置土地处置办法(2012修订)》第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：(一)延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年;(二)调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划;(三)由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年;(四)协议有偿收回国有建设用地使用权;(五)置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地;(六)市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。”

　　[10]《闲置土地处置办法(2012修订)》第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：(一)未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本;(二)未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”

　　[11]《闲置土地处置办法(2012修订)》第三十一条规定：“集体所有建设用地闲置的调查、认定和处置，参照本办法有关规定执行。”