现行《土地管理法》规定，国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，法律、行政法规规定的其他用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得。依据上述法律规定，国土资源部发布实施《划拨用地目录》(2001年国土资源部9号令)，将划拨供地的范围作了细化。《城市房地产管理法》规定，土地使用权划拨是县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。
可以说，相对于出让、租赁等有偿供地方式，划拨供地属于土地资源的政府行政配置，价格机制基本不发挥作用或作用十分有限。那么，要节约集约利用划拨土地，充分发挥土地使用标准的控制作用就显得十分重要。一般来说，在划拨供地、用地过程中，应当在以下3个环节对标准的落实严格审核把关与监督管理。
预审环节
解决供不供地，如何供地与供多少地
由于建设项目用地实行分级预审，因此，无论是报国务院审批的建设项目用地还是在地方国土资源行政主管部门审批的建设项目用地，均要依法依规对该划拨建设项目用地是否符合国家供地政策、是否符合土地使用标准进行审查。具体来说，又应重点审核3个方面的内容：
审核建设项目用地是否符合国家供地政策和产业政策。这实质上是解决供地与不供地的问题。建设项目属于禁止供地项目的，不得通过审查;属于限制用地项目的，不符合限制条件的，也不得通过审查。凡属于这两种情形的，中止审查程序，退回建设用地报件并向申请人作出说明。
审查建设项目用地是否符合划拨供地范围。这实质上是在可以供地的前提下，解决以什么方式供地的问题。建设项目用地不符合《划拨用地目录》(9号令)的，不得以划拨方式供地，而应以有偿方式供地。属于《物权法》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(39号令)中的工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地的，必须采取招标拍卖挂牌方式确定土地使用权人和土地价格。
需要注意的是，在预审中，如果建设项目用地符合划拨目录，但申请材料提出采取出让等有偿供地方式的，土地行政主管部门应当批准同意。这是因为，《土地管理法》第二条第五款明确规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度”;“但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外”。这说明国有土地有偿使用是基本方向，划拨供地是例外，是特殊情形。不属于划拨供地范围的建设项目用地，必须有偿使用，这是法律强制规定的。属于划拨供地范围的建设项目用地，也可以有偿使用，这是法律倡导的。
审查建设项目用地是否符合土地使用标准。这实质上是在可以供地和以某种方式供地的前提下，供应多少地的问题。近年来，国家层面制定、修订了一批土地使用标准，为建设项目用地规模核定提供了审查标准和尺度。土地行政主管部门在具体建设项目用地的预审中，对超过土地使用标准高限控制要求的用地，必须通过申请单位进行核减，直至用地规模符合土地使用标准的控制要求，方可通过预审。
审批环节
市(县)政府具体实施征地和供地时才涉及土地使用标准的审查
国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)，对城市建设用地审批方式作了重大调整。31号文件明确规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。为落实国务院31号文件精神，国土资源部随即下发《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》(国土资发〔2006〕320号)，将城市建设用地报批和实施分3个阶段组织进行：第一阶段，报国务院批准农用地转用和土地征收;第二阶段，省级人民政府组织实施农用地转用和土地征收;第三阶段，城市人民政府具体实施征地和供地。
城市农用地转用和土地征收实施方案经省级人民政府审核同意后，由城市人民政府予以公告，国土资源管理部门具体实施，按国家有关政策组织征地和供地。
可以看出，按照调整后的实施程序，城市建设用地审批在第一、第二阶段，只涉及农用地转用和土地征收的审查，审查主体是国务院(国土资源部)和省级政府(省级国土资源主管部门)，不涉及供地政策和土地使用标准的审查。只是第三阶段，农用地转用和土地征收方案获批后具体实施供地时，市(县)政府(市县国土资源主管部门)才介入供地审查。也就是说，圈内土地征收和转用批准后，市县国土资源主管部门要依据供地政策和供地标准，拟订国有建设用地供应方案并实施供地。
单独选址项目用地审批
应重点审查项目的供地方式和供应规模
现行法律政策规定，县级以上土地行政主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作。由于进入该审批阶段的单独选址项目用地均已通过用地预审。因此，土地资源主管部门在对供地方案的审核中，应重点把握两个方面：
审查建设项目用地的供地方式。申请以划拨方式供地的，是否符合划拨目录和相关政策规定;申请以有偿使用方式供地的，供地的方式、年限、有偿使用费的标准、数额符合规定。特别要对依法应出让的土地申请采取划拨方式，应招标拍卖挂牌出让的申请协议出让进行重点审查。
审查建设项目用地的供应规模。要按照土地标准要求，对申请的用地规模进行总用地规模和各功能区用地规模进行审核。特别是对划拨供地的建设项目，要重点审查把关。这是因为，对采取出让方式的建设项目用地来说，在通过建设用地审批后，需要市县实施出让，市县土地管理部门在拟订出让方案向当地政府报批过程中，还会对拟出让的土地是否符合土地使用标准进行审核把关。但是对划拨类项目，在建设用地审批通过后，整个政府审批程序已经完结，可向用地者核发划拨决定书了，所以在最后一道审批环节，就更应认真审核把关。
(作者单位：国土资源部土地利用管理司)
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