来源：新华每日电讯7版 作者：马想斌
土地尤其是农地的确权,对于城镇化的有序推进是一个基础工程,也是前提条件
在中国发展高层论坛2013年年会上,大多经济学家认为,旧型的城镇化造成了很多问题,在这个过程中,土地产权制度是首先要解决的问题,“因为旧型城镇化整个是由赚取土地差价推动的。”经济学家、国务院发展研究中心研究员吴敬琏说:“这些年来,从这个差价得到的收入有不同的估计,最低的估计是30万亿元。”(3月25日《潇湘晨报》)
政府卖地造城拿走农民30万亿元,这一数字以直观的方式冲击着人们对过去城镇化的思考。在旧型的城镇化推进过程中,大量的农村集体土地所有转变为国家土地所有,尽管在一方面解决了不断增加的建设用地需求,但与此同时因征地导致很多农民利益受损——与之相伴的还有屡屡发生的恶性事件。
在新一轮城镇化推进启动之时,我们有必要对过去的城镇化问题进行反思,防止原有的卖地造城运动重新上演。
从旧型城镇化出现的卖地造城这一问题去反向思考,我们能够看出,城镇化进程中的土地问题的核心和难点,都集中在农村土地上。换言之,如果处理不好农村土地问题,难点就会发展成问题。因为农业是国家的根,土地同样是农民的根。集体土地的征收对于农民而言,根本影响在于失去了最为基本的生产资料,而非简单的财产权益。
按照宪法来说,中国现有的18亿亩耕地、2.48亿亩的集体建设用地,还有林地,都属于农村集体所有,这部分土地都是城镇化推进过程中政府、农民、商家等各方利益的集中纠葛点。从过去城镇化的卖地造城运动中农民损失的30万亿元来说,接下来城镇化的重点,是确保这些土地的利益归属正当。
换言之,在18亿亩耕地红线不能动摇的前提下,必须要对农村集体所有土地进行确权。当前的农民集体所有,只是一个虚权,产权不清晰。谁来代表集体,集体的成员是谁,这些问题都没有清晰的情况下,地方政府经常就替农民做了主。甚至在很多情形下,卖掉了集体土地农民都不知道卖给了谁,卖了多少钱。这也造成,城镇化进程中,自始至终农民的利益都很难得到保障,农民的参与往往缺位。
所以,土地尤其是农地的确权,对于城镇化的推进是一个基础工程,也是前提条件。所谓的土地确权,就是要把集体土地的权益清晰地划分到每个农民身上,正如有人所说的那样,土地确权就是让农民的土地像城里房子一样,拥有身份。更为重要的是,土地确权关系到数亿农民的切身利益。这部分农民,正是下一步城镇化的对象。
也唯有土地确权,才能使得在城镇化进程中,作为单个个体的农民,自己的财产权益保护有了最为基本的产权基础,也因此会让每一个被城镇化的农民,都能拥有自己的财产权作为进城的前提,为下一步城镇化推进过程中的土地流转和市场配置土地资源打下基础。
而要推进确权运动,则至少需要从五个方面入手。第一,按照《物权法》的规定,赋予农民土地用益物权的主体地位。所谓用益物权,是指用益物权人对他人所有的不动产或者动产依法享有占有、使用、收益的权利。第二,明确规定建立城乡统一的土地市场,通过市场配置土地资源,为农民土地使用权的流转提供法律依据和制度保障。第三、从法律层面落实土地承包关系保持稳定并长久不变,简化土地承包权流转程序。第四、完善征地补偿相关法律规定。当前,中央已明确提出显著提高农地征用补偿标准。第五,取消农村土地使用权不能抵押的法律限制,将农村土地使用权列为可抵押的财产权。
如果接下来的城镇化运动,不能汲取此前的教训和问题,不进行反思,不以土地确权为基础,一味地通过各种手段强迫农民离开土地,让农民失去基本的生产资料,失去了基本的生活保障,那么将依旧难逃政府卖地造城、农民“被上楼”的旧型城镇化“陷阱”。
