为进一步推进城镇低效用地再开发，提升土地节约集约利用水平，促进广西高质量发展，广西壮族自治区人民政府办公厅出台《关于进一步推进城镇低效用地再开发促进我区高质量发展的指导意见》，并附上详细解读。
一、出台背景
2016年11月14日，经中央全面深化改革领导小组和国务院审定，原国土资源部印发了《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号），安排部署全国开展城镇低效用地再开发工作。2017年，经自治区政府同意，自治区自然资源厅印发了《广西城镇低效用地再开发工作实施方案》；2018年，自治区人民政府办公厅印发了《关于印发提高存量土地利用效率助力广西高质量发展三年行动计划（2018—2020年）》（桂政办发〔2018〕139号），要求以节约集约用地为导向，大力盘活批而未供土地、闲置土地、低效用地，提高土地利用效率；同期，自治区自然资源厅组织开展了全区城镇低效用地调查和专项规划编制等工作，建立了全区城镇低效用地再开发数据库。目前，需要从政策、制度等方面对全区再开发工作进行指导和支持。
2016年以来，我区组织开展城镇低效用地再开发工作，并取得了一定成效，其中南宁、柳州市对城镇低效用地改造进行了有益探索，形成了一些好经验、好做法。同时，广东省在“三旧”改造的工作机制、运行模式、政策体系等方面积累的丰富经验和显著成效，尤其是“三旧”改造工作形成的广州模式、佛山模式和深圳模式，对激活土地的再次利用、有效提高土地利用率、完善城市功能定位、推进产业结构调整升级、促进农村集体经济发展等起到重要作用，广东的做法被吸收为国家政策在全国范围内推广。因此，我区在借鉴先进地区工作经验，结合我区工作实践探索的基础上，出台《进一步推进城镇低效用地再开发促进我区高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），对进一步推进城镇低效用地再开发，促进我区高质量发展具有重要意义。
二、起草依据及参考文件
（一）《中华人民共和国土地管理法》；
（二）《中华人民共和国城乡规划法》；
（三）《国土资源部印发〈关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）〉的通知》（国土资发〔2016〕147号）；
（四）《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发提高存量土地利用效率助力广西高质量发展三年行动计划（2018—2020年）的通知》（桂政办发〔2018〕139号）；
（五）《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）。
三、意见采纳情况
《指导意见》征求了14个设区市人民政府和自治区发展改革委、财政厅、审计厅、住房城乡建设厅、工业和信息化厅、税务局等有关部门，相关行业协会（学会），北部湾投资集团、广西铭德公司、北京舜土广西分公司等企业以及社会公众的意见，共收集到54条修改意见，其中采纳29条，原则采纳4条，意见对应内容已删除14条，不采纳7条。
四、目标任务
通过推动城镇低效用地再开发，国土空间开发格局进一步优化，土地集约利用水平明显提高，城乡统筹发展协调推进，城镇建设用地有效供给显著增强，城镇用地结构不断优化，产业转型升级持续加速，城镇基础设施和公共服务设施明显改善，城镇功能和品质有效提升，土地资源对促进经济社会可持续发展的保障能力不断增强。
五、主要内容
《指导意见》分总体要求、工作措施和组织保障等三个部分，其中第一部分，总体要求明确了指导思想和主要目标；第二部分，工作措施主要内容包括强化规划引领、合理确定项目改造主体、规范项目供地方式、完善项目改造实施模式、规范公益性用地移交、支持降低成本、加强实施监管等；第三部分，组织保障主要内容包括强化市县人民政府主体责任、妥善解决历史遗留建设用地问题、强化倒逼措施、严守廉政纪律、强化舆论宣传引导等。
六、涉及范围
《指导意见》适用于各级人民政府、各级自然资源主管部门及相关部门、参与城镇低效用地再开发的市场主体。
七、执行标准
《指导意见》涉及的所有事项，应按照国家有关法律法规及规定执行。
八、注意事项
《指导意见》有效期为印发之日起5年内。
九、关键词诠释
城镇低效用地：城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的存量建设用地，权属清晰、不存在争议。国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；停工停产工矿用地、工业内部空闲地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等可列入低效用地改造范围。
十、惠民利民举措
（一）坚持以人民为中心。牢固树立为民惠民初心，进一步优化人居环境，切实维护原土地使用权人合法权益，充分调动广大群众的积极性、主动性和创造性。
（二）坚持以市场为动力。按照市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的要求，鼓励土地使用权人、农村集体经济组织等市场主体和社会力量参与改造开发，形成形式多样的改造开发模式，增强改造开发的动力。
（三）实施产业用地过渡期政策。纳入城镇低效用地再开发范围、具有合法用地手续的工业用地，改造后用于兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等国家支持的新产业、新业态建设项目的，经市县人民政府批准，可享受按原用途使用的5年过渡期政策。5年过渡期满后，经市县人民政府批准，可按新用途、新权利类型、市场价格，以协议方式办理用地手续，开发需变更原土地用途的，应当依法办理规划修改和用地手续。
十一、新旧政策差异
本《指导意见》出台之前，自治区政府尚未就城镇低效用地再开发出台专门政策。
十二、特色亮点
（一）明确了不同类型改造项目的改造主体。对于旧村庄改造，可由农村集体经济组织自行改造，也可由政府统一组织实施。对于城镇再开发项目，明确了单一使用权人可作为改造主体；涉及原土地使用权人为多主体的，可归宗为单一主体进行改造；土地使用权须由政府收回或多主体中无法统一权利主体的，应由政府统一组织实施改造。
（二）确定了不同类型改造项目的供地方式。对于旧村庄改造，符合法律法规规定的集体经营性建设用地入市条件的，可按相关规定办理用地手续；需征收为国有的，可以协议方式出让。对于城镇再开发项目，由政府组织实施的，可一并公开方式确定改造主体和土地使用权人；其他情形可以协议方式出让。
（三）支持降低改造成本。允许城镇低效用地再开发项目互换地块纳入增减挂钩拆旧区范围，复垦为耕地或其他农用地。复垦验收合格后产生的增减挂钩建新指标可用于本项目建设，也可按规定有偿转让。对于改造主体因用地和规划条件限制无法实现盈亏平衡的，政府给予一定补助；或在符合相关规划的前提下，调剂一定面积的地块纳入改造范围一并实施改造。
附件：
广西壮族自治区人民政府办公厅关于进一步推进城镇低效用地再开发促进我区高质量发展的指导意见
桂政办发〔2020〕22号
各市、县人民政府，自治区人民政府各组成部门、各直属机构：
为进一步推进城镇低效用地再开发，提升土地节约集约利用水平，促进我区高质量发展，经自治区人民政府同意，现提出如下意见。
一、总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，认真落实党中央、国务院和自治区党委、自治区人民政府的决策部署，坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，解放思想，改革创新，激发市场活力，通过推动城镇低效用地再开发，实现国土空间开发格局进一步优化、土地集约利用水平明显提高、城乡统筹发展协调推进、城镇基础设施和公共服务设施明显改善、城镇功能和品质有效提升的目标，为促进经济转型升级、推动经济社会高质量发展提供坚实的用地保障。
二、工作措施
（一）强化规划引领。
1.统筹编制专项规划。按照国家和自治区有关规定和技术规范，根据国土空间规划（土地利用总体规划、城乡规划）要求，科学编制城镇低效用地再开发专项规划，明确目标任务、性质用途、规模布局、时序安排和保障措施等，落实改造单元和地块，完善配套基础设施、公益设施，统筹城镇功能再造、产业结构调整、生态环境保护、历史人文传承、扶贫开发等，确保城镇低效用地再开发健康有序推进。各市县城镇低效用地再开发专项规划由上一级自然资源主管部门审查，经同级人民政府批准后实施。城镇低效用地的认定按照国家和自治区有关政策执行，市县人民政府要组织自然资源主管部门会同有关部门，提出城镇低效用地的标准，严格控制改造开发范围。
2.完善相关规划衔接。城镇低效用地再开发改造涉及控制性详细规划未覆盖的区域，可由自然资源主管部门依据上位国土空间规划，按照控制性详细规划的深度和具体内容，组织编制城镇低效用地再开发改造单元规划，参照控制性详细规划审批程序批准后，作为控制性详细规划实施。城镇低效用地再开发改造涉及控制性详细规划调整的，可参照控制性详细规划修改程序，依据控制性详细规划的深度和具体内容编制城镇低效用地再开发改造单元规划，覆盖原控制性详细规划。改造单元要统筹区域公共服务配套设施和交通承载能力，科学确定规模，合理划定范围。单个改造单元可包含多个改造项目，改造项目可包含多个改造地块。各市县可将年度拟改造项目列入国民经济和社会发展计划。
（二）合理确定项目改造主体。
1.明确旧村庄再开发项目改造主体。农村集体建设用地可由农村集体经济组织申请自行改造，改造主体可以是农村集体经济组织及其全资企业、与其他个人或单位成立的合资企业、农村集体经济组织公开选择的企业，或政府征得农村集体经济组织同意引入的企业；也可由政府统一组织实施改造。
2.明确城镇再开发项目改造主体。除有关法律法规政策，以及国有土地划拨决定书、国有土地使用权有偿使用合同明确规定或者约定应当由政府收回土地使用权的情形外，再开发项目的原土地使用权人为单一主体的，可申请自行改造或者与其他个人、单位合作改造；再开发项目的原土地权利人为多个主体的，可通过自主、联营、入股、转让等方式，将房地产的相关权利转移到单一主体后，由该主体申请实施改造。土地使用权须由政府收回或多主体中无法统一权利主体的，应由政府统一组织实施改造。
（三）规范项目供地方式。
1.明确旧村庄再开发项目供地方式。农村集体经济组织自行改造或合作改造，符合法律法规规定的集体经营性建设用地入市条件的，可按照集体经营性建设用地入市有关规定办理用地手续；需征收为国有的，可以协议方式出让给改造主体。
2.明确城镇再开发项目供地方式。由政府组织实施改造的，政府应在开展土地权利人改造意愿调查、进行社会稳定风险评估、拟定征收补偿方案、测算项目改造成本和土地出让收入等工作的基础上，组织编制项目改造实施方案，并将实施方案纳入改造项目招投标公告，可一并公开确定改造主体和土地使用权人；其他情形的，可以协议方式出让给改造主体。
（四）完善项目改造实施模式。改造主体依据专项规划、控制性详细规划或改造单元规划，编制项目改造实施方案，确定改造规模、开发强度、利用方向、资金平衡、用地手续等内容，报有批准权的人民政府批准后实施，并向社会公布。自主改造或合作改造的，可采取自主拆迁、自主建设、自主分配安置住房等方式实施改造。政府组织实施且一并公开确定改造主体和土地使用权人的，在土地达到交付条件后，再签订土地出让合同。涉及国有土地上房屋征收的，应当严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的条件、程序、补偿标准等执行。
（五）规范公益性用地移交。在城镇低效用地再开发中，涉及向政府无偿移交城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建设用地的改造项目，应当在签订的土地使用权出让合同中，明确无偿移交公益性用地的权利义务。移交的公益性用地应为国有建设用地，不需计缴土地出让金。
（六）支持降低成本。
1.支持地块连片改造。在符合规划、权属清晰、价值相当、双方自愿的前提下，允许城镇低效用地再开发地块之间或城镇低效用地再开发地块与其他存量建设用地进行空间位置互换，实现改造地块规则和连片。以拆除重建为主的城镇低效用地再开发项目涉及地块互换的，可将互换地块纳入增减挂钩拆旧区范围，复垦为耕地或其他农用地。复垦验收合格后产生的增减挂钩建新指标可用于本项目建设，也可按规定有偿转让。
以拆除重建为主的城镇低效用地再开发改造项目，因用地和规划条件限制无法实现盈亏平衡的，可通过政府补助方式进行统筹平衡，或在符合相关规划的前提下，经评估后可调剂一定面积的地块纳入低效用地改造范围一并实施改造。
为保证城市总体规划及控制性详细规划的完整性，拟改造地块可涉及少量新增建设用地，但新增建设用地面积原则上不得超过拟改造地块总面积的5%，超过5%且总面积不超过20亩的也可纳入改造范围。涉及边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星存量土地，可以协议出让方式供应给改造主体一并改造开发，但单宗零星用地面积原则上不超过3亩，且累计面积不超过改造开发项目总面积的10%。
2.综合确定出让底价。在城镇低效用地再开发项目供地时，各地可以项目的土地市场评估价格为基础，综合考虑改造项目实施产生的拆迁安置费用、移交给政府的公益性用地等因素进行地价评估，综合确定出让底价。
3.实施产业用地过渡期政策。纳入城镇低效用地再开发范围、具有合法用地手续的工业用地，改造后用于兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等国家支持的新产业、新业态建设项目的，经市县人民政府批准，可享受按原用途使用的5年过渡期政策。5年过渡期满后，经市县人民政府批准，可按新用途、新权利类型、市场价格，以协议方式办理用地手续，开发需变更原土地用途的，应当依法办理规划修改和用地手续。涉及工业园区内低效用地再开发的，应征求属地工业和信息化部门意见。鼓励各设区市人民政府自行制定产业类改造项目专项支持措施，促进实体经济发展。
（七）加强实施监管。
1.强化项目实施监管。城镇低效用地再开发地块需纳入专项规划确定的改造范围，未纳入的地块原则上不能享受低效用地再开发改造相关政策。改造项目用地涉及国有资产处置的，应按照国有资产处置程序办理。改造后用地仍属集体土地性质的，不得用于商品住房开发。
全区各市县人民政府应当强化项目实施监管，逐步建立改造主体信用奖惩机制。鼓励有条件的地方建立城镇低效用地再开发资金监管制度。项目的改造实施方案、土地供应结果、实施监管协议等相关材料应在确定之日起30日内报送自治区自然资源主管部门。
2.加大信息公开力度。全区各市县人民政府应将城镇低效用地再开发专项规划的改造图斑、用地面积、坐落位置等信息纳入政府信息主动公开范围，并在政府门户网站上予以公开，接受公众查询和社会监督。改造实施方案经所在市县人民政府批准后，应当予以公布。
三、组织保障
（八）强化市县人民政府主体责任。全区各市县人民政府要充分认识城镇低效用地再开发的重大意义，切实履行工作推进及项目监管的主体责任。建立完善城镇低效用地再开发工作协调机制，明确自然资源、发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、农业农村等部门的工作职责，督促其各司其职、各负其责、密切配合，合力推进城镇低效用地再开发工作。
（九）妥善解决历史遗留建设用地问题。在城镇低效用地再开发专项规划范围内、符合土地利用总体规划或国土空间规划，但没有合法用地手续的历史遗留建设用地，按照有关规定完善建设用地手续后方可进行改造开发。
（十）强化倒逼措施。全区各市县人民政府可根据项目用地规模、亩均产值、亩均税收、单位能耗、排污强度、劳动生产率等指标，探索对项目用地效率进行分等定级，并在用能、用电、用水、排污权等方面实行差别化配置，提高低效用地区域或企业运营成本，倒逼低效用地主体主动实施改造或退出用地。
（十一）严守廉政纪律。建立责任追究机制，加强廉政风险排查；规范资金管理，项目收益要公开透明，确保资金使用安全高效；严格城镇低效用地再开发监督管理，加强项目实施跟踪评估，保证改造开发工作规范健康开展；切实增强廉政意识，确保廉洁自律。
（十二）强化舆论宣传引导。充分利用报纸、电视、网络、户外媒介等多种形式，广泛宣传报道城镇低效用地再开发对优化人居环境、完善公共配套设施等方面的重要意义和工作成效，引导社会舆论和人民群众关注、支持城镇低效用地再开发工作，营造全社会共同推动城镇低效用地再开发的良好氛围。
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