2019年7月，国务院办公厅印发了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》，是我国首个专门规范土地二级市场的重要文件，提出了建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场，搭建城乡统一的土地市场交易平台。
当前，我国形成的是以政府供应为主的土地一级市场和市场化的土地二级市场。在城市，国家拥有土地所有权，但是使用权可以转让、出租和抵押。相较而言，目前土地二级市场发展相对滞后。
自然资源部所有者权益司副司长王薇表示，《指导意见》明确了土地的转让形式，将导致土地使用权转移的行为都视为土地转让，实施统一监管。通过优化转让的交易规则、完善土地分割或者合并转让政策，实行差别化税费等改革举措，激发市场活力，促进存量土地进入市场盘活。
针对划拨土地出租长期存在的不规范问题，《指导意见》进行了规范，简化了审批方式。在土地抵押方面，明确自然人、企业均可以作为抵押权人。支持在养老、教育等社会领域投资的企业，以有偿取得的建设用地使用权进行抵押融资。
自然资源部开发利用司副司长陈国庆表示，与土地一级市场相比，我国土地二级市场长期处于自发分散状态，存在以下问题：一是交易规则不健全。有关管理规定分散，且大多起草时间比较早，限制条件多，难以满足当前发展需要;二是交易信息不对称，市场未充分形成，交易机会不充分;三是交易平台不规范。此外，一些地方交易程序复杂、环节多、周期长，市场不够规范，矛盾和纠纷多发。
王薇表示，《指导意见》创新了运行模式，解决了在哪交易、由谁交易、怎么交易的问题。各地要在市县自然资源主管部门现有的土地交易平台或机构的基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，汇集土地二级市场交易信息，提供交易场所，大力推进线上交易。同时，优化交易流程，明确相关规则，交易双方可以自行协商交易，也可以委托平台公开交易，政府要加强事中事后监管，对于价格异常的，政府可以依法实行优先购买权，维护市场平稳运行。
据了解，我国还将加强信息的互通共享，特别是加强交易管理与涉地司法处置、涉地国有资产处置、涉地股权转让以及不动产登记的衔接和信息共享，通过强化信息公示、建立健全联动机制等，维护市场公平竞争环境。
